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“個(gè)稅一戶制”，即每個(gè)納稅人擁有一個(gè)“經(jīng)濟(jì)身份證”，為未來社保體系并軌、構(gòu)建個(gè)人信用體系提前搭好了平臺(tái)
★ 本刊記者 楊中旭
“個(gè)稅一戶制管理有著等同‘經(jīng)濟(jì)身份證’的重大意義�！敝袊�(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉隆亨說。
這位資深財(cái)稅專家所言的“個(gè)稅一戶制”管理，是《個(gè)人所得稅管理辦法》的核心內(nèi)容，該辦法將于今年10月1日開始實(shí)行。
由于一戶制管理要求對(duì)每個(gè)納稅人建立以個(gè)人身份證號(hào)為惟一標(biāo)識(shí)的檔案，特別是“加強(qiáng)高收入者的重點(diǎn)管理”，“對(duì)原先比較粗放的稅收管理模式提出了更高的要求。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所張德勇博士說。
強(qiáng)調(diào)公平、縮小貧富差距，是最近兩三年來一系列改革的基本原則。由于稅收天然具備調(diào)節(jié)貧富差距的功能，個(gè)稅改革成為“2005改革年”的重要一環(huán)。
和目前引起全民討論的個(gè)稅起征點(diǎn)相比，個(gè)稅管理辦法的出臺(tái)頗為低調(diào)。實(shí)際上，“由于‘個(gè)稅一戶制’管理為未來社保體系并軌、構(gòu)建個(gè)人信用體系提前搭好了平臺(tái)，影響極為深遠(yuǎn)”。中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授安體富說。
新辦法封堵稅收漏洞
“政府就個(gè)稅改革征求意見時(shí)，我們就提出，不能只改原則而不動(dòng)執(zhí)行辦法，那樣就成空中樓閣了�！敝袊�(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)湯貢亮回憶道。
前年秋天，以經(jīng)濟(jì)體制改革為主題的中共十六屆三中全會(huì)召開，提出對(duì)稅收制度改革“分步走”。其中，專家強(qiáng)調(diào)的嚴(yán)征管，與簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率一起，成為改革的基本原則。
“任何改革都應(yīng)該是制度、管理、管理程序同行，征管明確的就是管理和管理程序，”劉隆亨說，“‘嚴(yán)’是指管理的科學(xué)化和現(xiàn)代化，否則稅還是收不上來。”
國(guó)家稅務(wù)總局等部門經(jīng)過詳細(xì)論證出臺(tái)的個(gè)稅管理辦法，較之專家當(dāng)初的建言又有了很大的進(jìn)步，“甚至有些超前，”湯貢亮說。
新的思路，被國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)王力概括為“四一三思路”，即“建立個(gè)人收入檔案管理制度、代扣代繳明細(xì)賬制度、納稅人與扣繳義務(wù)人向稅務(wù)機(jī)關(guān)雙向申報(bào)制度、與社會(huì)各部門配合的協(xié)稅制度等四項(xiàng)制度；加快建設(shè)統(tǒng)一的個(gè)人所得稅管理信息系統(tǒng)；切實(shí)加強(qiáng)對(duì)高收入者的重點(diǎn)管理、稅源的源泉管理、全員全額管理等三項(xiàng)管理�！逼渲校畔⑾到y(tǒng)的建設(shè)成為科學(xué)化管理的基礎(chǔ)，而最關(guān)鍵的則是“一戶制”的變革。
“一戶制”明確了個(gè)人申報(bào)納稅的義務(wù)。“除了要求單位代扣代繳，同時(shí)也要求個(gè)人申報(bào)”，即所謂雙向申報(bào)制度。安體富說，“這改變了過去單位‘大鍋飯式’的上報(bào)，造成稅務(wù)部門惟有親力親為地查賬才能明晰個(gè)人納稅狀況。”
這樣，個(gè)人的義務(wù)首先被明確，相應(yīng)地，個(gè)人會(huì)很自然地聯(lián)想到，我所繳納的個(gè)稅，被用在了什么地方？我是否可以了解其中的細(xì)節(jié)？政府反過來會(huì)受到來自個(gè)人的壓力。
在目前階段，由于個(gè)稅改革更多地強(qiáng)調(diào)高收入者的納稅義務(wù)，相應(yīng)地，《個(gè)人所得稅管理辦法》也強(qiáng)調(diào)對(duì)富人的征管�！八^雙向申報(bào)制度，目前主要針對(duì)高收入群體，”劉隆亨說，“至于擴(kuò)大到全體納稅人的時(shí)間，估計(jì)得在三年之后�！�
引起媒體關(guān)注的是，管理辦法中指明了高收入群體的范圍。金融、保險(xiǎn)、證券、娛樂等26個(gè)行業(yè)受到“額外照顧”。
除了回應(yīng)近年來民意對(duì)高收入群體納稅不足的不滿(2004年，工薪階層所納個(gè)人所得稅占個(gè)人所得稅的65%)，這種規(guī)定也有其實(shí)質(zhì)含義。財(cái)政部稅政司司長(zhǎng)史耀斌在9月27日上午舉行的全國(guó)人大關(guān)于個(gè)稅起征點(diǎn)的立法聽證會(huì)上說，如果按照目前的改革方案，工薪階層納稅人數(shù)將由目前的60%降至30%，財(cái)政收入也將減少200億元左右�！斑@樣，通過加強(qiáng)征管，特別是對(duì)高收入群體的征管，可以補(bǔ)回一部分的財(cái)政收入�！痹诼犠C會(huì)上第四個(gè)發(fā)言的北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文說。
編織新網(wǎng)尚需時(shí)日
和很多現(xiàn)行法律法規(guī)一樣，個(gè)稅管理辦法亦有多處暫時(shí)超前于現(xiàn)實(shí)之處。也就是說，新辦法難以在短期內(nèi)一步落實(shí)到位�！暗陙砀母锏囊粋�(gè)基本邏輯是，先把框架搭起來，等成熟時(shí)再實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心一位研究員說。
“目前，最影響管理辦法實(shí)施的，是稅基不透明�！卑搀w富說。
這種稅基上的不透明，包含了4個(gè)方面，而任何一個(gè)環(huán)節(jié)的缺失，都將影響“一戶制”的執(zhí)行效果。
首先，“一戶制”要求其稅號(hào)在全國(guó)范圍內(nèi)“單一存在”�！艾F(xiàn)實(shí)生活中，身份證偶有重復(fù)，但因?yàn)椴粫?huì)引起經(jīng)濟(jì)糾紛，并未引起人們的重視，”安體富說，“‘個(gè)稅一戶制’作為‘經(jīng)濟(jì)身份證’，它應(yīng)是惟一的，也為未來與社保號(hào)的統(tǒng)一做好準(zhǔn)備�！�
目前，只有少數(shù)企業(yè)和單位在支付個(gè)人款項(xiàng)時(shí)，會(huì)做到“先取號(hào)、后支付” (即只有獲得身份證號(hào)碼的情況下才支付報(bào)酬)。顯然，如果不能廣泛鋪開這一制度，稅務(wù)部門就很難了解個(gè)人的收入狀況。
其次，收入必須完全貨幣化。在一些單位、企業(yè)和政府部門，一直存在以實(shí)物發(fā)放福利的情況，這就逃避了個(gè)稅的監(jiān)管。
第三，由于個(gè)稅偷漏主要因現(xiàn)金而起，對(duì)現(xiàn)金的管理就顯得至關(guān)重要�！皯�(yīng)在全國(guó)普遍推廣信用卡，大額支出必須經(jīng)銀行結(jié)算。”
最后，銀行之間互不聯(lián)網(wǎng)，導(dǎo)致個(gè)人可用一張身份證在多家銀行開戶來收取不同渠道的收入，使實(shí)名制名不符實(shí)，也給稅務(wù)部門的調(diào)查帶來了極大的難度。
顯然，現(xiàn)實(shí)中征管之難，遠(yuǎn)不止僅僅出臺(tái)一個(gè)辦法這樣簡(jiǎn)單。
“由于花費(fèi)10年時(shí)間實(shí)施了專門針對(duì)偷漏增值稅的‘金稅工程’，政府在打擊增值稅逃稅方面效果顯著，”中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所張德勇博士說，“盡管建立新的個(gè)稅信息系統(tǒng)同樣需要幾年的時(shí)間，但只要政府作為，在技術(shù)上的實(shí)施難度并不是很大�！�
在這一方面，稅務(wù)部門當(dāng)然責(zé)無旁貸，但是，稅務(wù)部門也有自身的難處�！氨热鐓f(xié)稅制度，需要其它平級(jí)部門配合，可稅務(wù)部門有這個(gè)權(quán)力、這個(gè)權(quán)威去要求銀行、公安這些部門嗎？”安體富說。
由于認(rèn)識(shí)到了相關(guān)的困難，國(guó)家稅務(wù)總局在其網(wǎng)站上也為自己提前做了“辯護(hù)”，“在對(duì)個(gè)人所得稅的征收管理上，由于我國(guó)尚未建立個(gè)人收入監(jiān)控體系，社會(huì)初次分配秩序不規(guī)范，大量現(xiàn)金交易存在等原因，使得稅務(wù)機(jī)關(guān)難以真正掌握個(gè)人收入的實(shí)際性質(zhì)及金額，難以做到應(yīng)收盡收。”
其實(shí)，還有更多的新思維因?yàn)闆Q策者的慎重而沒有寫進(jìn)個(gè)稅管理辦法。國(guó)務(wù)院法制辦財(cái)金司司長(zhǎng)劉在個(gè)稅立法聽證會(huì)上承認(rèn)，目前改革中需要完善之處頗多，“有的家庭一個(gè)人有收入，有的夫妻兩人都有收入；有的家庭有上學(xué)的子女，有的沒有；有的家庭看病要花很多錢；還有的家庭父母生活在非常貧困的農(nóng)村，等等。這些具體情況都需要考慮，并要有相應(yīng)的規(guī)定�！�
如此復(fù)雜的稅制雖然合理，但在征管上難度卻很大。“這需要很多配套制度，比如現(xiàn)金管理，銀行和稅務(wù)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)等，并且需要稅務(wù)部門增加大量的人手，”劉隆亨說，“這些都不是短期內(nèi)能解決的問題�！�
專家認(rèn)為，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)建立綜合與分類相結(jié)合的稅制，最終建立完全的綜合稅制。實(shí)行這樣的稅制，就是把一個(gè)人的各種收入加在一起，然后再考慮各種具體情況，規(guī)定具體的扣除額，年終匯總計(jì)算納稅，這也應(yīng)是個(gè)稅改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)，并讓個(gè)稅征管真正落到實(shí)處。
