住房消費(fèi)從未如此牽動(dòng)國(guó)人的心，有的人要求擁有自己的家，哪怕是不華麗不寬敞的一個(gè)家，其中住房公積金制，則是幫助他們完成心愿的重要金融手段。那么住房公積金制度建立10余年來(lái)，其效果如何？
公積金沒(méi)有便捷充分發(fā)揮作用
根據(jù)央行的統(tǒng)計(jì)，截止到2005年底，個(gè)人住房貸款余額累計(jì)為1.8萬(wàn)億元，其中公積金貸款為2300億元。從居民購(gòu)房使用貸款的方式來(lái)看，公積金貸款、商業(yè)性貸款和組合貸款分別占12%、75%和13%。這也就是說(shuō)，盡管居民覺(jué)得商業(yè)按揭貸款利率漸漸地水漲船高，但使用商業(yè)貸款購(gòu)房者仍然幾乎是使用公積金貸款購(gòu)房者的6倍。
為什么居民會(huì)舍棄相對(duì)便宜的公積金，而去承受更為昂貴的商業(yè)按揭？可能有三種原因，一是公積金存繳余額不足，使得相當(dāng)一部分職工無(wú)法享受相對(duì)便宜的公積金貸款；二是公積金存繳額足夠，但有些地區(qū)公積金中心對(duì)公積金的擠占挪用，導(dǎo)致職工無(wú)法充分提取公積金購(gòu)房；三是職工試圖動(dòng)用公積金貸款時(shí)，來(lái)自公積金管理中心的限制較多，支取程序冗長(zhǎng)，導(dǎo)致職工不得不放棄使用。考慮到住房公積金制度的政策含義，我們需要甄別到底哪種原因?qū)е铝斯e金貸款“叫好不叫座”。
先觀察原因一，即是否由于公積金存繳不足，導(dǎo)致職工申請(qǐng)和支取不足？恐怕實(shí)情并非如此。盡管目前仍有相當(dāng)一部分城市的公積金覆蓋率不到50%，仍有4000萬(wàn)左右的職工還未參加住房公積金制度。但是，根據(jù)建設(shè)部的統(tǒng)計(jì)，到2005年底，全國(guó)住房公積金存繳總額為9760億元，職工累計(jì)提取住房公積金3500億元，使用率為35.9%。僅2005年，公積金存繳就達(dá)到了2359億元。公積金制度累計(jì)為523.5萬(wàn)戶職工發(fā)放個(gè)人住房貸款4599億元。暫且忽略建設(shè)部和央行關(guān)于個(gè)人公積金貸款余額之間的差異，很不幸的事實(shí)是，近萬(wàn)億元的住房公積金中，使用率大約只有40%，因此公積金覆蓋不足、歸集不足是其次的問(wèn)題，首要問(wèn)題是目前已經(jīng)存繳的近萬(wàn)億元的公積金，只有不足40%的使用率，高達(dá)近6000億元的公積金閑置,和職工的住房需求之間反差過(guò)于強(qiáng)烈。
再觀察原因二，即是否由于公積金的擠占挪用，導(dǎo)致公積金貸款難以普及？各地公積金雖然使用率不高，但也未見(jiàn)得閑置，其實(shí)質(zhì)不過(guò)是，本來(lái)應(yīng)該為存繳者所使用的公積金，往往變成了公積金管理中心牟利的“大金庫(kù)”。從目前公積金的使用結(jié)構(gòu)來(lái)看，除了職工公積金提取使用之外，銀行專戶存款占比約為50%，投資國(guó)債約為10%，其余為公積金中心尙待收回的項(xiàng)目貸款、單位貸款、擠占挪用。一方面是中低收入群體殷切的住房信貸需求，另一方面竟然有差不多一半的公積金閑置在銀行。
最后觀察原因三，即是否由于公積金貸款的申請(qǐng)使用限制太多，環(huán)節(jié)太冗長(zhǎng)，使得職工索性放棄了動(dòng)用公積金貸款的念頭？這幾乎是顯而易見(jiàn)的。目前個(gè)人公積金貸款限制多，貸款門檻太高，對(duì)職工連續(xù)繳存期限和貸款額、貸款時(shí)間有較大限制，這直接導(dǎo)致了公積金一方面沉淀在管理中心，另一方面卻使得中低收入家庭住房需求的低成本金融支持十分脆弱。
看來(lái)，住房公積金不足，存繳率單一并且偏低的確是令人頭疼的問(wèn)題，但更令人苦惱的問(wèn)題是，為造福于中低收入階層住房消費(fèi)和保障而建立的公積金，并沒(méi)有便捷地、充分地運(yùn)用到這個(gè)階層身上。
致命的管理漏洞
導(dǎo)致這樣尷尬局面的致命因素，在于公積金管理中心的制度缺陷。目前，公積金管理制度的特點(diǎn)，一是各地住房資金管理中心和公積金管理中心是兩塊牌子，一套人馬，因此在政府職能部門和大型國(guó)有企業(yè)的干預(yù)下，住房資金和公積金混同使用和挪用的情況相當(dāng)嚴(yán)重，這也是國(guó)家審計(jì)署多次審計(jì)披露出的問(wèn)題。二是公積金管理中心缺乏嚴(yán)格的內(nèi)控制度，通過(guò)內(nèi)部調(diào)賬、補(bǔ)簽合同、修改合同等方式違規(guī)使用資金的情況比比皆是。甚至也不乏某些公積金管理人員卷款而逃、海外旅游，甚至豪賭、抵押挪用公積金投資炒股等現(xiàn)象。三是公積金管理中心的外部監(jiān)管基本缺失，雖然各地成立了住房資金管理委員會(huì)，也制定了住房資金歸集、使用、管理的規(guī)定，實(shí)行重大事項(xiàng)報(bào)告制度，但委員會(huì)形同虛設(shè)。
按地區(qū)、行業(yè)高度分散的公積金管理中心，支配著接近萬(wàn)億元的公積金，這些公積金本身又具有長(zhǎng)期閑置的強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄資金的特征，加上公積金管理中心內(nèi)外部監(jiān)管制度的缺失，相當(dāng)一部分城市的住房公積金管理中心甚至從未對(duì)外公布過(guò)公積金的歸集和使用情況，其效率和利益取向、其金融風(fēng)險(xiǎn)令人相當(dāng)憂慮。
精簡(jiǎn)、便利、有效是改革目標(biāo)
怎么辦？公積金管理中心是否有必要像一些學(xué)者所倡議的那樣轉(zhuǎn)型為政策性金融機(jī)構(gòu)？目前看來(lái)，中心的職能無(wú)非是資金歸集、管理和支取等相對(duì)簡(jiǎn)單的業(yè)務(wù)，完全可以由更為專業(yè)化和更富效率的商業(yè)銀行來(lái)托管上述業(yè)務(wù)。如果星羅棋布的中心不能集約化運(yùn)作、不能由監(jiān)管部門實(shí)施嚴(yán)格的外部監(jiān)管的話，那么無(wú)論公積金中心被改成何種稱謂，都不能改變其風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)。
我的建議是，一是目前需要做實(shí)住房資金管理委員會(huì)，絕大部分住房公積金，應(yīng)該轉(zhuǎn)移到商業(yè)銀行，委托商業(yè)銀行進(jìn)行相應(yīng)的資金歸集、支取、貸款和回收工作。二是公積金管理中心應(yīng)精簡(jiǎn)撤并，考慮到目前各中心的高度分散、專業(yè)性不足、強(qiáng)烈的部門利益沖動(dòng)，以及層出不窮的滋長(zhǎng)生在住房公積金之上的各類經(jīng)濟(jì)犯罪，精簡(jiǎn)勢(shì)在必行。三是住房公積金委托全國(guó)性商業(yè)銀行來(lái)管理，公積金本身的長(zhǎng)期性、閑置性和強(qiáng)制儲(chǔ)蓄的特性，使得商業(yè)銀行能夠更有效地管理資金，也會(huì)給公積金使用者帶來(lái)便利，至少職工在申請(qǐng)運(yùn)用公積金貸款以及組合貸款時(shí)更為便捷，銀行也更能把握借款人的風(fēng)險(xiǎn)特性。四是需要對(duì)公積金運(yùn)用的便利化，包括盡量使得公積金貸款成為以個(gè)人為對(duì)象的貸款，而不是以戶為對(duì)象的貸款；包括至少應(yīng)在省和直轄市內(nèi)允許跨區(qū)域辦理異地公積金貸款；包括建立和公積金賬戶相關(guān)聯(lián)的所得稅免稅型個(gè)人自愿住房?jī)?chǔ)蓄賬戶；包括推動(dòng)公積金貸款的證券化機(jī)制等。
住房公積金管理中心存在的意義，在于維護(hù)和滿足中低收入階層住房需求，如果它們不能發(fā)揮這樣的實(shí)際作用，而成為寄生在公積金之上的體系，那么它們就應(yīng)該被地精簡(jiǎn)撤并。
(來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào) 作者：鐘偉 北京師范大學(xué)金融研究中心主任)
