如今提起“土地財政”，社會上總是一片喊打，在政策層面，它同樣是被調(diào)控的重點對象。一個重要原因是，由于土地出讓金歸地方所有，不納入預(yù)算管理，近年來很多地方政府靠著手里的地，大搞投資建設(shè)、大上形象工程，不僅抵消了宏觀調(diào)控的效果，也導(dǎo)致土地資源利用失控。
北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心的平新喬教授曾對“土地財政”現(xiàn)狀進(jìn)行過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)東中西部地區(qū)地方財政“創(chuàng)收”手段各不相同：“東部地區(qū)靠土地，中部地區(qū)靠收費(fèi)，西部地區(qū)靠轉(zhuǎn)移支付”。東部地區(qū)一向熱衷于搞“土地財政”，近幾年情況更是愈演愈烈。
據(jù)官方統(tǒng)計，1992年至2003年之間，全國土地出讓金收入累計達(dá)1萬多億元，其中2001至2003年三年累計達(dá)9100多億元。2004年，全國土地出讓金高達(dá)5894億元；2005年在國家收緊“地根”的情況下，土地出讓金總額仍有5505億元；2006年則沖上7000多億元的歷史高峰。
為控制“土地財政”繼續(xù)無限制發(fā)展，中央已決定將土地出讓金納入預(yù)算管理。今年多個部委還展開了土地出讓金和土地開發(fā)整理資金專項審計調(diào)查工作，北京、上海、天津、重慶、哈爾濱等10個城市2004年至2006年的土地出讓金征收管理使用情況，以及4大直轄市和黑龍江等6省的土地開發(fā)整理資金情況，均列入審計范圍。
然而，“土地財政”需要的是改革，而不是全面打壓和杜絕。在現(xiàn)有的財政體制和政治體制下，它是體現(xiàn)地方分權(quán)和地方利益的重要內(nèi)容，若完全拿掉恐怕會有不少風(fēng)險。我們還注意到，從國內(nèi)一些地方的實踐來看，“土地財政”在緩解“三農(nóng)”問題、解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、保證城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)等方面，都能發(fā)揮重要作用。這是政策制訂過程中不能忽視的因素。
據(jù)媒體報道，近期率先實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點改革的成都市溫江區(qū)，今年年底前將會有4000多位農(nóng)民通過“雙放棄換社保”方式變成市民，具體來說就是他們自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，在城區(qū)集中安排住進(jìn)新房，并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保待遇。
“雙放棄換社�！闭咭鋵嵉轿�，地方政府的投入也不少。據(jù)測算，政府先期投在每位“雙放棄”農(nóng)民身上的資金達(dá)到12萬元。當(dāng)?shù)毓賳T也承認(rèn)，政府花大力氣推行此項政策的動因之一，是看中農(nóng)民的土地，希望通過土地整理，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營和規(guī)模效益。
成都市的上述做法，核心還是“土地財政”。如果不允許地方政府利用土地出讓，在城市化進(jìn)程中獲利，向農(nóng)民提供新房、社保和養(yǎng)老金的承諾恐怕就玩不轉(zhuǎn)了。與過去不同的是，成都市的主要政策目標(biāo)放在了解決農(nóng)民關(guān)注的社會保障和住房問題上，而不是只想到為地方政府的庫房撈錢。
我們不否認(rèn)上述案例有一定局限，它只適合有城市化發(fā)展前景的鄉(xiāng)村地區(qū)。但由此可以看到，相當(dāng)一部分地區(qū)要緩解“三農(nóng)”問題，向農(nóng)民提供基本的社會保障，還是必須向“土地財政”想辦法，而不能一棍子把它打死。(賀軍 作者為安邦集團(tuán)研究總部高級分析師）
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