著眼“十二五”規(guī)劃 完善地方政府金融管理體制

　　最近，中共中央在發(fā)布的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中，就“十二五”期間金融業(yè)的改革和發(fā)展指明了方向。核心內(nèi)容除了要構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架、加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)和健全國有金融資產(chǎn)管理體制外，還提出要完善地方政府金融管理體制。而當(dāng)下正在進(jìn)行的全國性的融資平臺清查工作恰恰為我們謀劃好新的五年發(fā)展規(guī)劃提供了很好的借鑒和啟發(fā)。今天，天津銀監(jiān)局副局長王俊壽做客《理論前沿》，結(jié)合他在地方的一些工作經(jīng)驗和參與平臺清查過程中的體會，暢談了他對“十二五”期間完善地方政府金融管理體制的意見和建議。

　　監(jiān)管部門的指導(dǎo)推動是做好平臺貸款清查工作的保證

　　記者：今年7月份以來，針對地方政府融資平臺貸款，監(jiān)管層就要求“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”，并在全國范圍內(nèi)開展了地方政府融資平臺貸款清理規(guī)范工作�，F(xiàn)在全國地方融資平臺清查工作進(jìn)展如何？

　　王俊壽：目前全國都在按照國務(wù)院19號文件精神，正在有條不紊地推進(jìn)平臺貸款的清查工作。從金融條線來理解的話，這體現(xiàn)了銀監(jiān)會逆周期監(jiān)管的思路和系統(tǒng)性監(jiān)管的思維，而且，銀監(jiān)會的一系列工作部署也得到社會各界的理解和擁護(hù)。大家普遍認(rèn)為，平臺清查工作有效地約束了政府的負(fù)債沖動，規(guī)范了銀行的融資行為，樹立了監(jiān)管者的權(quán)威。拿天津來說，我們按照“四部委”412號和429號文件要求，尤其是遵照銀監(jiān)會提出的“六部曲”的具體部署，努力實現(xiàn)“摸清家底、擠清水份、搞清資產(chǎn)、除清風(fēng)險”的工作目標(biāo)。從我們的實踐體會來看，主要抓了以下六大方面：一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)。成立了銀監(jiān)局“一把手”任組長的平臺貸款清查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)推動清查工作開展，審定重大事項。二是爭取政府支持。銀監(jiān)局要主動加強與地方政府及有關(guān)部門溝通協(xié)作，共同推動平臺公司規(guī)范清理和貸款清查。只有政府自上而下的強力推動，才能為銀行創(chuàng)造一個良好的談判氛圍。三是指導(dǎo)轄區(qū)銀行。銀監(jiān)局積極加強政策導(dǎo)航，明確各牽頭行和副牽頭行主要負(fù)責(zé)牽頭認(rèn)定平臺貸款風(fēng)險和約見會談責(zé)任，牽頭測算現(xiàn)金流覆蓋程度、逐戶認(rèn)定平臺風(fēng)險類別、與平臺公司對賬和會談工作。四是迅速傳遞信息。我們以專報、速遞等形式，及時反映清查工作進(jìn)度情況。從清查工作開始，建立《大事記》和《融資平臺貸款情況速遞》制度，并有效利用《信息專報》等載體向銀監(jiān)會和市政府反映清查工作情況。也得到銀監(jiān)會和天津市領(lǐng)導(dǎo)的親筆批示和充分肯定。五是現(xiàn)場辦公調(diào)研。為深入了解政府融資平臺經(jīng)營規(guī)范問題和清查工作開展情況，監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)深入銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行了密集調(diào)研和工作指導(dǎo)，就目前平臺融資的主要特點、面臨的主要風(fēng)險、規(guī)范工作的主要原則、下一步擬采取的監(jiān)管措施，及需要各銀行配合的工作等方面問題進(jìn)行了深入分析并做出了部署。六是加大督察力度。我們提出實行平臺貸款清查工作實行“五掛鉤”機(jī)制，即平臺貸款清理工作與領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核、貸款集中度、貸款五級分類、貸款損失撥備以及市場準(zhǔn)入掛鉤，督促各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)全面落實銀監(jiān)會部署。同時，各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)能夠按照監(jiān)管部門的統(tǒng)一部署，按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”原則，采取“由上而下推動布置、由下而上反饋匯總”清查模式，建立融資平臺貸款臺賬，逐戶開展與融資平臺、政府部門、其他金融機(jī)構(gòu)的對賬工作，落實債權(quán)，追加有效資產(chǎn)抵押。各牽頭行切實負(fù)起責(zé)任，將牽頭負(fù)責(zé)的融資平臺認(rèn)定意見與參與行進(jìn)行溝通、確認(rèn)，組織相關(guān)銀行與融資平臺開展會談，評估融資平臺經(jīng)營情況，測算自身現(xiàn)金流量，提出分類定性意見和處置措施建議，保證了清查工作有效開展。而且，從初步結(jié)果來看，天津的政府平臺貸款整體風(fēng)險還是很低的。

　　記者：通過這輪清查，你們的具體體會或?qū)氋F經(jīng)驗是什么？

　　王俊壽：通過開展地方政府融資平臺貸款清查工作，我覺得至少有以下四點體會：一是政府的理解和認(rèn)同是做好平臺貸款清查工作關(guān)鍵。按照銀監(jiān)會的要求，我們主動向市政府領(lǐng)導(dǎo)匯報銀監(jiān)會清查工作部署以及清查方案、目的和措施，并提出“四個有利于原則”，即有利于財政緩解債務(wù)壓力、有利于銀行緩釋貸款風(fēng)險、有利于企業(yè)建立新的融資機(jī)制、有利于經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展，得到天津市政府的支持，并要求各融資平臺配合銀行的清查工作，取得了工作的主動性。二是銀行協(xié)同聯(lián)動是做好平臺貸款清查工作的基礎(chǔ)。天津轄區(qū)各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照統(tǒng)一部署開展清查工作，共同認(rèn)定平臺分類和處置措施，為清查工作有效開展奠定了基礎(chǔ)。三是標(biāo)準(zhǔn)的明確統(tǒng)一是做好平臺貸款清查工作的前提。我們根據(jù)銀監(jiān)會“4＋1”標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合天津市實際情況，合理確定清查范圍，統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑，防止政出多門，為清查工作有效開展創(chuàng)造了條件。四是監(jiān)管部門的指導(dǎo)推動是做好平臺貸款清查工作的保證。地方銀監(jiān)局積極發(fā)揮政策指導(dǎo)、信息反饋、協(xié)調(diào)溝通作用，及時組織審定重大事項，為清查工作有效開展提供了重要保障。另外，我們告誡大家在工作中要注意5種錯誤傾向：第一，草木皆兵。不要認(rèn)為所有平臺都有問題，或者說風(fēng)險敞口就已經(jīng)很大啦，而是要糾正那些不規(guī)范的擔(dān)�；虺兄Z，要區(qū)別對待，科學(xué)識別，審慎行事。第二，打草驚蛇。要采用高超的談判藝術(shù)和駕馭風(fēng)險的能力，堅持風(fēng)險為本，突出對現(xiàn)金流的控制。第三，無中生有。本來有的平臺運行比較規(guī)范，“借、用、管、還”做得很好，我們就不能雞蛋里挑骨頭，更不能人為制造風(fēng)險。第四，矯枉過正。不要為清查而清查，不要肆意放大風(fēng)險。第五，反目為仇。銀監(jiān)局、銀行業(yè)協(xié)會要爭取地方政府、融資平臺、金融辦的支持。要動之以情、曉之以理，導(dǎo)之以行，營造一個和諧的清查談判環(huán)境。

　　融資平臺貸款的主要風(fēng)險及形成原因

　　記者：通過你們在基層的清查，融資平臺的主要風(fēng)險點有哪些？造成這些潛在風(fēng)險的主要原因是什么？

　　王俊壽：經(jīng)過一段時間的自查和抽查，我們發(fā)現(xiàn)融資平臺貸款普遍存在的幾個特點：第一，短貸長用。大量的平臺貸款其實用在了一些長期的基建項目，但是，為了降低財務(wù)費用，一部分采取了短期貸款的形式，形成了短貸長用。第二，流貸固用。流動資金貸款固定資產(chǎn)使用，有悖于銀監(jiān)會力推的“三個辦法、一個指引”的執(zhí)行，而且存在挪用貸款的嫌疑。第三，此貸彼用。通俗地講，就是“打油的錢買醋了”，國務(wù)院文件提出的“16字”方針恰恰就是要求貸款和項目要一一對應(yīng)。第四，實貸空用。由于過去執(zhí)行的是“實貸實存”，所以大量的貸款資金沒有投入實體經(jīng)濟(jì)，而是轉(zhuǎn)化為銀行的存款，有的平臺貸了20個億，在賬上存了10個億，這錢根本沒有用出去。另外，從全國范圍來看，我們覺得融資平臺貸款的五大風(fēng)險值得關(guān)注：一是政府償債能力脆弱。就是說現(xiàn)在按照國際上的幾個標(biāo)準(zhǔn)，償債率、負(fù)債率的統(tǒng)計，銀監(jiān)會公布的6月底的數(shù)是7.66萬億元，我們的財政收入是3.59萬億元，政府的過度負(fù)債存在風(fēng)險。像天津這樣的直轄市肯定要好一些，關(guān)鍵是一些省份的縣級平臺貸款，估計風(fēng)險敞口較大。二是風(fēng)險緩釋手段貧弱。很多貸款都是信用貸款，有些抵質(zhì)押物是形同虛設(shè)，變現(xiàn)能力較差。三是合規(guī)操作方面薄弱。主要是政府提供擔(dān)保和人大出具的決議等方面。四是談判議價能力纖弱。過去大家都是主動給平臺公司貸款(其實并不需要那么多)，造成談判地位不對等。五是系統(tǒng)風(fēng)險控制較弱。大量的平臺貸款與土地財政密不可分，國家在調(diào)控房地產(chǎn)同時，土地變現(xiàn)與增值的情況都會影響到平臺融資的償還。

　　總體來講，造成這些潛在風(fēng)險的主要原因，我認(rèn)為是存在四個“不”，即：一是事權(quán)和財權(quán)的不對等。在分稅制改革以后，事權(quán)和財權(quán)的不對等造成地方政府想做事又沒錢，這樣在融資和建設(shè)之間有一個缺口，于是就要用銀行資金來填補。二是建設(shè)和資金不匹配。財政收入的滯后性與建設(shè)項目的資金需求之間存在“時間差”，銀行過橋性融資就應(yīng)運而生。三是信貸與債券不協(xié)調(diào)。我國由于債券和資本市場不夠發(fā)達(dá)，大量的資金需要銀行貸款這種間接融資模式來解決。四是政治與經(jīng)濟(jì)不一致。這指的是可能存在的政府換屆風(fēng)險。畢竟過去存在過“新官不理舊賬”的現(xiàn)象嘛。從深層次分析，我理解為“四化”：第一，信貸資金財政化。就是要信貸來彌補或搭橋財政收支時間差引致的“缺口”。第二，公共財政建設(shè)化。應(yīng)該講，公共財政主要是滿足公益性的、老百姓生活水平提升和社會公益項目的建設(shè)，但是，現(xiàn)在財政大量資金投到基礎(chǔ)建設(shè)當(dāng)中去。第三，政府職能企業(yè)化。一些縣鄉(xiāng)的書記是“董事長”、縣長是“總經(jīng)理”，政府融資平臺就充當(dāng)了他們對外招商引資的窗口。第四，“寅吃卯糧”常態(tài)化。由于我國整體上屬于政府主導(dǎo)下的發(fā)展階段，大量的建設(shè)項目“嗷嗷待哺”，于是就出現(xiàn)借用政府信用，批量融資建設(shè)的現(xiàn)象。如果說將政府的信用、銀行的資金加市場的力量有機(jī)結(jié)合起來，則就能形成良性運行的效果�？墒�，一些地方出現(xiàn)了過度透支政府信用的問題。這都會潛在引發(fā)融資平臺的代償風(fēng)險。

　　“十二五”期間完善地方政府金融管理體制應(yīng)實現(xiàn)的目標(biāo)

　　記者：最近中央印發(fā)的《“十二五”規(guī)劃》關(guān)于金融改革的發(fā)展目標(biāo)中提到，要完善地方政府金融管理體制，你能否結(jié)合對政府融資平臺的清查工作，談一下意見和建議？

　　王俊壽：的確，在我國新的五年發(fā)展規(guī)劃中，特別提到要完善地方政府的金融管理體制，這與現(xiàn)在進(jìn)行的政府融資平臺貸款清查工作是有一定聯(lián)系的。通過我們的摸底性檢查工作，對下一步完善政府投融資體系和機(jī)制，我認(rèn)為應(yīng)該至少要實現(xiàn)以下幾個目標(biāo)：政府適度多元負(fù)債、銀行理性信貸供給、財政剛性保障還款、公司商業(yè)規(guī)范運作、預(yù)算管理全部資金。最終形成科學(xué)、健全和有效的政府性負(fù)債“借、用、管、還”的良性運行體制。具體來講：一是從法律角度分析，首先要做到法律護(hù)航。我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》、《稅法》等已經(jīng)事過境遷，急需對部分條款進(jìn)行修訂，以順應(yīng)形勢的需要。比如，可以允許地方政府可以通過發(fā)行債券和向銀行貸款進(jìn)行適當(dāng)負(fù)債，科學(xué)界定事權(quán)與財權(quán)，既約束他們的投資沖動和融資偏好，也要引領(lǐng)他們做好政府應(yīng)該干的事。二是從政府層面來看，關(guān)鍵是做好“量力而行”、“量入為出”和“量體裁衣”這三門功課。為此，就要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、投資計劃與本級財力進(jìn)行科學(xué)預(yù)算，編制政府的“資產(chǎn)負(fù)債表”，準(zhǔn)確測算“債務(wù)率”、“償債率”等指標(biāo)，尤其是風(fēng)險意識和償債意愿的樹立與強化。并達(dá)到一個最優(yōu)境界：既要融到錢，干成事兒；又要管好錢，不出事兒。其中，核心是實現(xiàn)三個平衡，即項目平衡、土地平衡和資金平衡。從融資模式創(chuàng)新角度分析，要繼續(xù)深化投融資體制改革，積極引導(dǎo)地方政府進(jìn)行多元化融資，包括發(fā)行城投債、信托計劃、產(chǎn)業(yè)基金、BT或BOT模式、PE介入等，而不是一味地依靠銀行貸款。技術(shù)操作層面看，關(guān)鍵是落實好“借用管還”的各個節(jié)點。我認(rèn)為核心是建立財政專項代償資金托管賬戶。對于純政府性債務(wù)，各級財政部門應(yīng)建立代償資金托管專戶，并納入人大預(yù)算，而且一定要納入預(yù)算內(nèi)。建立財政代償基金賬戶，貸款資金要封閉運行。每年銀行提供下一年需要還款的資金量，借款企業(yè)提供相關(guān)數(shù)據(jù)給財政部門，政府部門最終審核測算當(dāng)年需要代償?shù)馁Y金總量，并納入人大預(yù)算管理。從監(jiān)管層面來說，要繼續(xù)從宏觀審慎角度出發(fā)，運用逆周期監(jiān)管手段，鞏固已有成果，傳播寶貴經(jīng)驗，積極提示并化解各地類似融資平臺這樣的“個體理性引發(fā)集體非理性”現(xiàn)象，糾正“市場失靈”問題，并督促銀行業(yè)機(jī)構(gòu)要依據(jù)“風(fēng)險為本”和“合規(guī)至上”的原則，“適度、適宜、適量”的參與到政府背景的企業(yè)或平臺融資中去，確保支持發(fā)展與風(fēng)險控制有機(jī)統(tǒng)一。

　　總之，我認(rèn)為，最優(yōu)的地方政府金融管理體制應(yīng)該是在政治與經(jīng)濟(jì)、財政與金融、法律與實務(wù)、土地與資金之間尋求到最佳契合點。政府承諾就要踐諾，畢竟在我們中國，政府的主權(quán)信用還是挺高的。而如何經(jīng)營和開采好政府信用，并為金融機(jī)構(gòu)之所用，也是一門學(xué)問。

　　王俊壽 天津銀監(jiān)局副局長。南開大學(xué)金融學(xué)博士，中國社會科學(xué)院特華科研流動站博士后。主要研究領(lǐng)域為商業(yè)銀行經(jīng)營管理和企業(yè)融資創(chuàng)新，先后在《金融時報》、《中國金融》和《銀行家》等核心報刊發(fā)表論文數(shù)十篇，撰有《中小企業(yè)融資策略與金融創(chuàng)新》等專著。記者  柳立