五中全會前瞻:拆除農(nóng)民工市民化障礙在于制度創(chuàng)新

　　［編者按］準確地判斷和把握我國經(jīng)濟社會發(fā)展與改革的進程，及其可能的發(fā)展趨向，為國家宏觀決策提供必要的理論依據(jù)，始終是中國經(jīng)濟學(xué)界最重要的任務(wù)。在十七屆五中全會即將召開之際，面對“十二五”的到來，為更好地把握未來，需要對包括“十一五”在內(nèi)的迄今為止的經(jīng)濟發(fā)展和改革進程，做出分析和判斷，探討我國在“十二五”期間，需要著力關(guān)注和解決的問題。人民網(wǎng)邀請中央黨校經(jīng)濟學(xué)部政治經(jīng)濟學(xué)教研室的教授們，就“十二五”規(guī)劃可能涉及的相關(guān)熱點問題，如，經(jīng)濟體制改革的方向、農(nóng)民工市民化的出路、縮小收入分配差距、推進工業(yè)化面臨的挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等專題，談?wù)勊麄兊目捶�，以供讀者參考。

　　目前，我國在城鄉(xiāng)兩棲流動的農(nóng)民工大約1.3-1.5億人，正處在代際交替的過程中，第一代農(nóng)民工由于年齡、知識、家庭等原因，逐漸開始離城返鄉(xiāng)，第二代農(nóng)民工成為主力軍�！笆�二五”時期，如何使兩代農(nóng)民工能夠進的來，留得住，使他們成為市民，是我國城鎮(zhèn)化進程中，面臨的一個具有“中國特色”的難題。

　　一、影響農(nóng)民工市民化的障礙

　　(一)巨額成本，是影響農(nóng)民工市民化的最大障礙

　　據(jù)有關(guān)研究測算，每轉(zhuǎn)變一個農(nóng)民成為城市市民需要支付成本約為2.5萬元，那么，以2億農(nóng)民工及家屬來計算，至少需要支付5萬億元。如果新增一個城市人口，小城鎮(zhèn)2萬元，中等城市需要3萬元，大城市6萬元，特大城市需要10萬元，按照農(nóng)民工60%在地級市以上的大中城市務(wù)工計算，把2億農(nóng)民工及家屬市民化最低也需要10萬億元。 這還是指城市基礎(chǔ)建設(shè)及住房建設(shè)方面的投資，如果加上農(nóng)民工的培訓(xùn)、納入社會保障體系等投入，保守地估算也會超過10萬億元，約占2009年GDP的30%左右。很顯然，在一定時期內(nèi)，要承擔如此巨額的經(jīng)濟成本，超出社會承載能力，是有很大難度的。

　　(二)能力不足，是影響農(nóng)民工市民化的重要障礙

　　農(nóng)民工市民化的能力是指農(nóng)民工可以獲得在城市中足以安家和維持生活需要的收入。農(nóng)民工由于素質(zhì)的原因，就業(yè)困難。隨著我國工業(yè)化的升級和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，勞動力的需求結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大的變化，由對體力型的勞動力旺盛需求，轉(zhuǎn)變?yōu)閷�技能型勞動力的需要，而農(nóng)民工基本上是體力型的勞動力，盡管出現(xiàn)就業(yè)機會，農(nóng)民工也難找到工作。比如，近幾年，我國發(fā)達地區(qū)的出現(xiàn)的“民工荒”就是典型的“技工荒”。農(nóng)民工一般都在不穩(wěn)定的非正規(guī)崗位和低工資行業(yè)就業(yè)，比如，制造業(yè)、建筑業(yè)、社會服務(wù)業(yè)、住宿餐飲業(yè)、批發(fā)零售業(yè)及居民社會服務(wù)業(yè)等行業(yè)，平均工資年收入1.5萬元以下，月收入在1500元以下。同時，企業(yè)用工的“青型化”，也導(dǎo)致很多40歲以上的農(nóng)民工找不到工作。據(jù)資料顯示，2009年春節(jié)前，受金融危機影響失業(yè)返鄉(xiāng)的農(nóng)民工約有2000萬人�；剜l(xiāng)后就失去重新回城就業(yè)機會的幾乎都是35歲以上的中年農(nóng)民工。由于農(nóng)民工城市生活能力與就業(yè)年限、工資高低直接相關(guān)，為此，中年農(nóng)民工或者說第一代農(nóng)民工基本失去在大中城市市民化的機會。有研究表明，假定社會保障制度健全，農(nóng)民工要工作30年，才有可能勉強支付退休領(lǐng)取養(yǎng)老金之前年份的日常開支，同時可以購買建筑面積為60平方米的經(jīng)濟適用房。2006年時年齡在30歲以下的農(nóng)民工才有市民化的可能。 據(jù)2009年統(tǒng)計，1.4億外出農(nóng)民工中，近40%的農(nóng)民工年齡在30歲以上，這部分人不具備市民化的能力�！熬硬灰住保恨r(nóng)民工市民化的直接障礙。農(nóng)民工市民化最大的成本就是城市居住成本。如果農(nóng)民工不能居家進城、安居樂業(yè)，就談不上市民化。目前，城市房價步入上行快車道，加大農(nóng)民工市民化的難度。據(jù)研究表明，2009年上半年農(nóng)民工的房價收入比 為22.08，而農(nóng)民的房價收入比為29.44。 筆者調(diào)查中西部地區(qū)10個縣城的房價收入比，按每平方米3000元價格計算，農(nóng)民工的房價收入8-9，農(nóng)民房價收入比是11-19，都超過了6的合理區(qū)間。如果未來我國城鎮(zhèn)化率要達到80%，城鎮(zhèn)人口將增加5.6億人，其中5億人是從農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化，大中城市農(nóng)民進不去，長此下去，縣城農(nóng)民也難進去。如此高的房價會堵了農(nóng)民工市民化的路。

　　二、制度創(chuàng)新，是拆除農(nóng)民工市民化障礙的根本出路

　　城鄉(xiāng)二元制度安排，是造成我國人口“不完全城鎮(zhèn)化”的主要根源。因此，必須以制度創(chuàng)新為突破口，推進城鎮(zhèn)化。以農(nóng)民工市民化為主線推動制度創(chuàng)新。破解城鄉(xiāng)二元制度，是一個系統(tǒng)工程，應(yīng)遵循“先易后難、先低后高、先急后緩”的原則，從圍繞降低農(nóng)民工市民化的成本、提高農(nóng)民工市民化能力入手，實施制度創(chuàng)新。

　　一是要推進教育制度的創(chuàng)新。首先將1500萬暫居城市的農(nóng)民工子女，還有5500萬留守兒童，納入國民教育體系，以培養(yǎng)他們城市生活的能力，同時，降低農(nóng)民工的生活成本，間接提高農(nóng)民工市民化的能力。要實行“同區(qū)、同校、同費”的平等原則，接納農(nóng)民工子女就近入托、入學(xué)并免收學(xué)費；對于考上大學(xué)的農(nóng)民工子女給予較高的助學(xué)金，以維持學(xué)生生活，保證其安穩(wěn)地接受高等教育。其次，對于農(nóng)民工實行技能培訓(xùn)，將就業(yè)前培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)及在職培訓(xùn)制度化，政府都應(yīng)撥�？钣糜谵r(nóng)民工人力資本投資，延續(xù)其工作生命周期和提高工資水平。

　　二是要住房制度的創(chuàng)新�！熬硬灰住笔怯绊戅r(nóng)民工市民化最大的障礙，住房制度創(chuàng)新是重頭戲。首先，將農(nóng)民工在城市固定務(wù)工10年以上者，納入經(jīng)濟適用房建設(shè)規(guī)劃，擴大經(jīng)濟適用房的建設(shè)，增加經(jīng)濟適用房的供應(yīng)量，允許農(nóng)民工購買，并允許農(nóng)民以農(nóng)村房屋及宅基地作為抵押物向銀行貸款購房。對于農(nóng)民市民化壓力大的地區(qū)，中央政府應(yīng)該有專項資金，支持地方政府進行經(jīng)濟適用房的建設(shè)，緩解地方的財政壓力。其次，把農(nóng)民工納入廉租房建設(shè)計劃中，加大各地廉租房的建設(shè)，為農(nóng)民工安居提供條件。同時，控制好廉租房的租金，把廉租房租金與最低工資掛鉤，以保證農(nóng)民工租得起“廉租房”。再次，控制好城鎮(zhèn)的房價，尤其，要關(guān)注中小城市的房價，避免縣城房價步大中城市的后塵，“漲升四起”，堵了農(nóng)民工進城最后的路。目前，第一代農(nóng)民工由于城市就業(yè)困難、家庭拖累以及思鄉(xiāng)情節(jié)等原因，自愿或被迫還鄉(xiāng)。這些人有一定積蓄并愿意在生活成本較低、社會認同度高、環(huán)境宜居的縣城或小城鎮(zhèn)安居養(yǎng)老，應(yīng)該提供多種制度安排，將他們留在縣城或小城鎮(zhèn)。應(yīng)允許有條件的縣城，開展宅基地換安居房的試點，既推動宅基地的流轉(zhuǎn)，又實現(xiàn)農(nóng)民工“有產(chǎn)轉(zhuǎn)移”。

　　三是要農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新。土地既是農(nóng)民的財產(chǎn)，又是聯(lián)結(jié)農(nóng)村的紐帶。怎樣讓農(nóng)民“有產(chǎn)轉(zhuǎn)移”，又要防止市場風(fēng)險及強勢群體的盤剝，是農(nóng)村土地制度改革的兩難困境。首先，堅持土地承包制，維護農(nóng)民的土地承包權(quán)，通過建立土地合作社、土地銀行、互助組織，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，推動耕地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，從而實現(xiàn)土地價值形態(tài)與生產(chǎn)資料形態(tài)的分離，使農(nóng)民的承包權(quán)與使用權(quán)的分離，保證農(nóng)民擁有獲得土地流轉(zhuǎn)和增值的權(quán)利，在條件許可的情況下，允許農(nóng)民工按照自己的意愿轉(zhuǎn)讓承包權(quán)。其次，允許農(nóng)民宅基地確權(quán)流轉(zhuǎn)。宅基地是農(nóng)民的居住用地，目前，不允許買賣和流轉(zhuǎn)，已經(jīng)不適合城鄉(xiāng)一體化的需要，要進行創(chuàng)新。第一，確認農(nóng)民宅基地的權(quán)利。把宅基地的永久使用權(quán)交給農(nóng)民，在“一戶一宅”和面積的符合政策規(guī)定的情況下，宅基地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)歸農(nóng)民所有，宅基地可以買賣，可以繼承，是農(nóng)民的永久物權(quán)。第二，建立農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)機制。允許在城市中有穩(wěn)定職業(yè)、戶口遷往外地的農(nóng)民工，用宅基地換作價換經(jīng)濟適用房或者轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。第三，政府要制訂關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律和政策，對于集體所有制的成員權(quán)給予重新的界定，并對制訂流轉(zhuǎn)規(guī)則、流轉(zhuǎn)收益分配、流轉(zhuǎn)的稅收等進行具體的規(guī)定，以保證土地有序、合理的流轉(zhuǎn)。

　　當然，農(nóng)民工市民化還要涉及醫(yī)療保障、就業(yè)制度、戶籍制度等多種制度的改革，需要逐步推進，不能一蹴而就。