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新華社發(fā) 徐駿作
新華社發(fā) 徐駿作
剛剛落下帷幕的十八屆四中全會(huì)，用一份包含180多項(xiàng)改革措施的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，向世人描繪出了一份依法治國(guó)的宏偉藍(lán)圖。
其中，尤為引發(fā)關(guān)注、也尤為重要的是四對(duì)關(guān)系：依法治國(guó)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系、依法治國(guó)與全面深改的關(guān)系、依法治國(guó)與頂層設(shè)計(jì)的關(guān)系、依法治國(guó)與以德治國(guó)的關(guān)系。
在我們看來(lái)，讀懂這“四大關(guān)系”，才能準(zhǔn)確把握中國(guó)依法治國(guó)事業(yè)的脈搏和走向。
依法治國(guó)與黨的領(lǐng)導(dǎo)
在四中全會(huì)的《公報(bào)》里，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”以13次的出現(xiàn)頻次，成為外界廣泛關(guān)注的“高頻熱詞”。依法治國(guó)和黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也成為此次四中全會(huì)上的一個(gè)至關(guān)重要的話題。
在習(xí)近平總書記對(duì)四中全會(huì)決定的《說(shuō)明》里，他就《決定》中需要說(shuō)明的十個(gè)重大話題進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明。其中第一個(gè)問(wèn)題，就是黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)的關(guān)系，因?yàn)辄h和法治的關(guān)系，“是法治建設(shè)的核心問(wèn)題”，不僅關(guān)系到“中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的核心要義”，也“規(guī)定和確保了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的制度屬性和前進(jìn)方向”。
為什么這么說(shuō)？因?yàn)樵诹?xí)近平看來(lái)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證”。他在多個(gè)場(chǎng)合提到過(guò)，推進(jìn)依法治國(guó)需要“三統(tǒng)一”：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，因?yàn)檫@是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)，是我國(guó)的政治制度使然，是執(zhí)政黨的立身和追求使然，也是人民意愿使然。
依法治國(guó)是關(guān)系到國(guó)家和人民命運(yùn)與前途的重大事件。因此，習(xí)近平指出，“這件大事能不能辦好，最關(guān)鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅(jiān)強(qiáng)有力”。具體地說(shuō)，就是“要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論”。
如此旗幟鮮明的提法，指明了我國(guó)要走什么樣的法治道路的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題，習(xí)近平明確表示，就是要向國(guó)內(nèi)外鮮明宣示：“我們將堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路。”
“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，早已寫入中華人民共和國(guó)憲法。用習(xí)近平總書記的話說(shuō)，“我國(guó)憲法以根本法的形式反映了黨帶領(lǐng)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位”。因此，他對(duì)四中全會(huì)的參會(huì)人員說(shuō)：“對(duì)這一點(diǎn)，要理直氣壯講、大張旗鼓講�！�
“回顧新中國(guó)成立特別是改革開放以來(lái)我國(guó)法治建設(shè)的發(fā)展歷程，我們解決的最主要的三個(gè)問(wèn)題，就是中國(guó)要不要搞法治、搞什么樣的法治、怎樣搞法治。這其中，最根本的經(jīng)驗(yàn)，就是始終堅(jiān)持黨在社會(huì)主義法治建設(shè)中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，牢牢把握黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的正確方向，切實(shí)做到黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律、黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律、黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面�！痹诮邮鼙緢�(bào)記者采訪時(shí)，國(guó)務(wù)院法制辦副主任袁曙宏如是說(shuō)。
袁曙宏指出，近年來(lái)，一些人鼓吹“西方憲政”、“三權(quán)分立”、“司法獨(dú)立”，其要害就是質(zhì)疑、削弱和否定黨對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治的領(lǐng)導(dǎo)。而一些人把黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)割裂開來(lái)甚至對(duì)立起來(lái)，不是政治上的糊涂，就是別有用心。這次全會(huì)提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治的本質(zhì)特征”，就是要正本清源、以正視聽。
“新中國(guó)成立以來(lái)的法治發(fā)展歷程告訴我們，黨和法治的關(guān)系始終是我國(guó)法治建設(shè)的核心問(wèn)題。這一問(wèn)題處理得好，則法治興；處理得不好，則法治衰。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的第一位要求，是社會(huì)主義法治的根本所在、命脈所在�！痹锖瓯硎�。
依法治國(guó)與全面深改
10月27日，中央全面深改領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議。會(huì)上，習(xí)近平提出了“姊妹篇”的說(shuō)法：“黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，與黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的全面深化改革的決定形成了姊妹篇�！�
去年的十八屆三中全會(huì)的《決定》，以“60”條全面深改的具體措施，成為新時(shí)期改革的綱領(lǐng)。而今年四中全會(huì)的《決定》，在改革力度上也媲美三中全會(huì)——一份不到2萬(wàn)字的文件，就提出了180多項(xiàng)具體的改革措施。
為何法治和改革可以成為相互依存、相互推進(jìn)的“姊妹”？27日的會(huì)議上，習(xí)近平這樣描述全面深化改革與依法治國(guó)的關(guān)系：“全面深化改革需要法治保障，全面推進(jìn)依法治國(guó)也需要深化改革�！�
面對(duì)更加“難啃”的改革硬骨頭，更需要“用法治思維和法治方式推進(jìn)改革”。今年2月，在中央全面深改領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上，習(xí)近平就指出，“凡屬重大改革，必須于法有據(jù)”：“在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革�！�
改革同樣為法治提供了動(dòng)力和推動(dòng)作用。在30多年的改革實(shí)踐中，中國(guó)的許多方面，都是一個(gè)“試點(diǎn)—推廣”、“試驗(yàn)—確立”的過(guò)程。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域如此，法治領(lǐng)域亦是如此。
因此，在四中全會(huì)的《決定》中，我們就看到了這樣的表述：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止�！�
在接受本報(bào)記者采訪時(shí)，十八屆中央委員、中央社會(huì)主義學(xué)院第一副院長(zhǎng)葉小文表示，這種改革與法治緊密結(jié)合、共同推進(jìn)的設(shè)計(jì)，目的在于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而非“就法治論法治”。
他把全面推進(jìn)依法治國(guó)這一系統(tǒng)工程比作一盤圍棋。要下好這盤棋，必須做好兩枚“棋眼”：法治經(jīng)濟(jì)與法治政府。
“要使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，需要堅(jiān)強(qiáng)有力的法治保障。必須以明晰產(chǎn)權(quán)、保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場(chǎng)、平等交換、公平競(jìng)爭(zhēng)為基本導(dǎo)向，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度。無(wú)論是此次《決定》中提到的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、清理有違公平的法律法規(guī)條款，還是‘企業(yè)有權(quán)拒絕任何組織和個(gè)人無(wú)法律依據(jù)的要求’、編纂民法典的提法，其目的都在于促進(jìn)商品和要素的自由流動(dòng)，促進(jìn)市場(chǎng)公平合理競(jìng)爭(zhēng)�！比~小文說(shuō)。
如果說(shuō)法治經(jīng)濟(jì)是給社會(huì)“賺錢”，那么法治政府則是為了“制權(quán)”、“治權(quán)”。
葉小文表示，現(xiàn)實(shí)生活中，不懂法、不遵法，以身試法、知法犯法、搞變通、打折扣，以言代法、以權(quán)壓法等現(xiàn)象和行為依然存在，因此，推進(jìn)依法治國(guó)，重點(diǎn)應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實(shí)施，做到“法立，有犯而必施；令出，惟行而不返”。
要做到這一點(diǎn)，首先就要從政府改革做起，因?yàn)檎c老百姓關(guān)系最近，人民感受最深，問(wèn)題反映也最強(qiáng)烈。因此，《決定》中列出了一系列的制度，包括推行政府權(quán)力清單制度、確定重大行政決策法定程序、建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制、終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制等。
這些制度的最終目的，都是指向政府改革的終極目標(biāo)——建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。
依法治國(guó)與頂層設(shè)計(jì)
中國(guó)的改革邏輯，其中有一條就是先行先試與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合。而從十八屆三中全會(huì)到四中全會(huì)，無(wú)論是全面深改還是依法治國(guó)，做好頂層制度設(shè)計(jì)的做法已經(jīng)越來(lái)越成為中央決策的慣例。
但這種頂層設(shè)計(jì)，其出發(fā)點(diǎn)則在于明確而精準(zhǔn)的問(wèn)題意識(shí)，來(lái)自于廣泛的調(diào)研和論證。問(wèn)題導(dǎo)向，就是改革導(dǎo)向。
習(xí)近平的《說(shuō)明》透露了四中全會(huì)《決定》出爐的過(guò)程。事實(shí)上，從今年1月，中央政治局就確定了四中全會(huì)“依法治國(guó)”的主題，并成立了習(xí)近平任組長(zhǎng)、張德江和王岐山任副組長(zhǎng)的起草組。從1月底征求意見到《決定》草案出爐，足足經(jīng)過(guò)了8個(gè)多月的時(shí)間。
在這8個(gè)多月里，8個(gè)調(diào)研組分赴14個(gè)省區(qū)市進(jìn)行調(diào)研；中央政治局常委會(huì)召開了3次會(huì)議，政治局召開2次會(huì)議；各國(guó)家機(jī)關(guān)和部門、黨內(nèi)老干部、民主黨派、全國(guó)工商聯(lián)、無(wú)黨派人士等，都成為起草組征集意見的對(duì)象。
正是由于如此長(zhǎng)時(shí)間、范圍廣的調(diào)研，《決定》呈現(xiàn)出了非常鮮明的問(wèn)題意識(shí)。
比如，習(xí)近平在講話中回顧完法治進(jìn)程和成就之后，就直言不諱地點(diǎn)出了當(dāng)前我國(guó)法治領(lǐng)域的突出問(wèn)題。立法工作中部門化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)的現(xiàn)象，多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象，執(zhí)法司法不公和腐敗問(wèn)題這些群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，都成為《決定》中改革措施的“靶心”和依法治國(guó)的“抓手”。
在立法領(lǐng)域，針對(duì)立法質(zhì)量需要提高、解決實(shí)際問(wèn)題有效性不足的問(wèn)題，《決定》即提出，要建立重要法律草案制度、立法專家顧問(wèn)制度、對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估，不能久拖不決，等等。
在執(zhí)法領(lǐng)域，目前“百姓深惡痛絕”、“必須下大力氣解決”的問(wèn)題中，就包括執(zhí)法領(lǐng)域的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究甚至以權(quán)壓法、權(quán)錢交易、徇私枉法等現(xiàn)象。為此，《決定》中的一些制度建設(shè)頗為亮眼：推出政府權(quán)力清單制度，消除權(quán)力尋租空間；建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。而在政府執(zhí)法中的一些“暴力執(zhí)法”以及群眾反映強(qiáng)烈的城管問(wèn)題，四中全會(huì)則決定推進(jìn)綜合執(zhí)法，理順城管執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。
在司法領(lǐng)域，習(xí)近平依然強(qiáng)調(diào)司法公正對(duì)維護(hù)社會(huì)公平正義“最后一道防線”的重要性，延續(xù)了自年初中央政法工作會(huì)議以來(lái)的講法。他引用培根的話說(shuō)：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過(guò)十次犯罪。因?yàn)榉缸镫m是無(wú)視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源�！�
他也直言不諱地指出，當(dāng)前司法不公、司法公信力不高問(wèn)題十分突出，一些司法人員作風(fēng)不正、辦案不廉，辦金錢案、關(guān)系案、人情案，“吃了原告吃被告”，等等。究其原因，這種司法不公的深層次原因，在于司法體制不完善、司法職權(quán)配置和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不科學(xué)、人權(quán)司法保障制度不健全。
為此，十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)都對(duì)司法體制改革提出了一系列重要改革措施。比如，為了確保司法的獨(dú)立性，全會(huì)決定，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。為了解決最高法院接訪壓力大的問(wèn)題，決定設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。而探索建立的跨行政區(qū)劃人民法院和人民檢察院，則是為了排除對(duì)審判和檢察工作的干擾。
依法治國(guó)與以德治國(guó)
法律與道德，歷來(lái)是一對(duì)相輔相成的范疇。人們常說(shuō)，法律是硬性的“底線”，而道德則是柔性的“約束”；法律規(guī)定“什么不能做”、“什么做了要受懲罰”，而道德則弘揚(yáng)“什么是好的”、“做什么能夠得到社會(huì)的褒揚(yáng)”。
將具有強(qiáng)制力的法律和具有柔性約束力的道德結(jié)合在一起，歷來(lái)是中國(guó)的治理傳統(tǒng)。發(fā)展到今天，這一表述就是“依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合”。
在十八屆四中全會(huì)的《決定》中，這一治國(guó)方略再次得到了印證：“國(guó)家和社會(huì)治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用�！�
“一手抓法治，一手抓德治”的新鮮提法，看上去雖然屬于國(guó)家治理的宏大范疇，但《決定》也明確給出了實(shí)際操作的“總抓手”——弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。
“大力弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，弘揚(yáng)中華傳統(tǒng)美德，培育社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德，既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，以法治體現(xiàn)道德理念、強(qiáng)化法律對(duì)道德建設(shè)的促進(jìn)作用，以道德滋養(yǎng)法治精神、強(qiáng)化道德對(duì)法治文化的支撐作用，實(shí)現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。”
這段話頗耐尋味：在建設(shè)社會(huì)主義法治體系的今天，如何運(yùn)用道德去“滋養(yǎng)法治精神”、“強(qiáng)化對(duì)法治文化的支撐作用”？
同樣是在《決定》中可以找到答案：“加強(qiáng)公民道德建設(shè)，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，增強(qiáng)法治的道德底蘊(yùn)，強(qiáng)化規(guī)則意識(shí)，倡導(dǎo)契約精神，弘揚(yáng)公序良俗�！�
同時(shí)，沒(méi)有強(qiáng)制力的道德也需要法治來(lái)支撐：“發(fā)揮法治在解決道德領(lǐng)域突出問(wèn)題中的作用，引導(dǎo)人們自覺(jué)履行法定義務(wù)、社會(huì)責(zé)任、家庭責(zé)任�！焙�(jiǎn)單的表述，背后是當(dāng)今社會(huì)中存在的一些道德困境和難題。
事實(shí)上，以德治國(guó)一直是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體履新之后關(guān)注的重要問(wèn)題。早在2013年3月，在中央政治局就全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平就明確點(diǎn)出了依法治國(guó)和以德治國(guó)的關(guān)系：“把法治建設(shè)和道德建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)，把他律和自律緊密結(jié)合起來(lái)，做到法治和德治相輔相成、相互促進(jìn)�！�
他也在許多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)過(guò)道德的作用。2013年，在山東考察的習(xí)近平引用“國(guó)無(wú)德不興，人無(wú)德不立”的古語(yǔ)，強(qiáng)調(diào)說(shuō)“只要中華民族一代接著一代追求美好崇高的道德境界，我們的民族就永遠(yuǎn)充滿希望”，因?yàn)橹腥A民族的優(yōu)秀道德文化基因中，蘊(yùn)含著“向上的力量、向善的力量”。
而今年9月，在會(huì)見第四屆全國(guó)道德模范及提名獎(jiǎng)獲得者時(shí)，習(xí)近平則指出“精神的力量是無(wú)窮的，道德的力量也是無(wú)窮的”，而“自強(qiáng)不息、厚德載物的思想，支撐著中華民族生生不息、薪火相傳，今天依然是我們推進(jìn)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的強(qiáng)大精神力量”。
在葉小文看來(lái)，中華優(yōu)秀文化中的許多內(nèi)容，都是當(dāng)今治國(guó)理政中需要繼承和用好的“最深厚的文化軟實(shí)力”。
“以德治國(guó)是我們國(guó)家和民族的歷史傳統(tǒng)。中國(guó)歷史上，很多人主張‘儒法并用’、‘德刑相輔’，用現(xiàn)在的話來(lái)說(shuō)，也就是主張思想教育手段要和法制處治手段并用。法是他律，德是自律。治理國(guó)家和社會(huì)是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧，全面規(guī)劃。我們黨提出依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，在一定程度上吸收了古人這方面的治理思想與經(jīng)驗(yàn)�！比~小文說(shuō)。（本報(bào)記者 申孟哲）
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