看著自己包里的50余份公文，郭世宇對自己的上訪越來越?jīng)]有信心。
包里裝著厚厚一沓材料。有全國人大常委會(huì)給他出具的信訪介紹信，有法院的判決書，有在檔案館里查到的市政府文件，有法院、政府之間來往的公函復(fù)印件……13年來，包里已積攢了各式公文50余份，分別來自人大、法院、檢察院、政府辦公室、信訪局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局等12家機(jī)關(guān)。
這些公文全部是為了解決一個(gè)問題：海南省三亞市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)示范區(qū)的國有土地使用權(quán)問題。
郭世宇是示范區(qū)內(nèi)一家飲料廠的負(fù)責(zé)人。示范區(qū)內(nèi)還有制冰廠、冷凍廠等十幾家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。1994年，這十余家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始陷入與示范區(qū)所在地——榆港居委會(huì)的糾紛中。這場糾紛，讓十余家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從1996年起相繼癱瘓，至今不能開工生產(chǎn)，昔日的三亞市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)示范小區(qū)，已成了一片廢墟。
一張國土證毀掉一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)示范區(qū)
南邊海，是海南省三亞市著名風(fēng)景區(qū)鹿回頭山腳下的一片國有土地，上世紀(jì)70年代這里還是荒山、海灘。1971年,它被劃撥給榆港作為漁民新村(但沒有批準(zhǔn)文書)。當(dāng)時(shí)的榆港生產(chǎn)大隊(duì)曾發(fā)動(dòng)群眾，歷時(shí)3年填海造地。
1987年后，榆港(已成居委會(huì))把這塊地方的30多畝土地相繼承包給寶島制冰廠、鹿城飲料廠、永興冷凍廠等十幾家企業(yè)，承包期限為10年~20年不等，允許企業(yè)從事工業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)營活動(dòng)。到上世紀(jì)90年代初期,這些廠已投資近億元，相繼發(fā)展壯大，每年給三亞市帶來幾百萬元的稅收，解決近千人就業(yè)。南邊海也成為三亞市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的示范小區(qū)。
然而，到1992年，三亞市征用南邊海土地進(jìn)行舊城改造，十幾家企業(yè)都在改造范圍內(nèi)。榆港居委會(huì)在了解了政府要求企業(yè)自主改造后，認(rèn)為南邊海土地使用權(quán)歸居委會(huì)，便于1994年7月向三亞市國土局申辦土地使用證。1995年年初，南邊海的10家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也聯(lián)名向三亞市政府提交了申辦土地使用證的報(bào)告。
糾紛由此產(chǎn)生。1996年3月，三亞市政府下發(fā)《三府函(1996)31號(hào)文件》，決定將南邊海的土地使用證發(fā)給10家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。榆港居委會(huì)不服市政府的決定，并向有關(guān)部門反映。
三亞市人大常委會(huì)就此組織有關(guān)部門進(jìn)行了專門調(diào)查，于1996年8月發(fā)《三人常函(1996)2號(hào)文件》給三亞市政府，建議市政府按國家土地管理法有關(guān)規(guī)定，對10家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)現(xiàn)用的土地辦理征用手續(xù)后，重新辦理土地使用權(quán)出讓給這10家企業(yè)，并盡快辦理土地使用證。
一個(gè)月后，三亞市政府下發(fā)了落實(shí)人大常委會(huì)意見的文件《三府函(1996)163號(hào)文件》，要求三亞市房產(chǎn)管理局盡快為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)放土地使用證，并給榆港居委會(huì)以適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。10家企業(yè)將來發(fā)展了，也要為榆港居委會(huì)的社會(huì)公益等事業(yè)多作貢獻(xiàn)。
然而，榆港居委會(huì)仍然不服三亞市政府的《通知》，并組織村民將飲料廠和冷凍廠的大門堵住。土地權(quán)屬糾紛矛盾開始激化，一些企業(yè)從此開始停產(chǎn)。
矛盾雙方頻頻上訪三亞市委、市政府、市人大，要求明確土地使用權(quán)。
時(shí)間又拖了7個(gè)月，三亞市政府在兩難的情況下改變了政策，以政府辦公室名義下發(fā)《會(huì)議紀(jì)要》(三府辦［1997］31號(hào))，重新確定榆港居委會(huì)具有南邊海土地使用權(quán)。文件明確：三亞市房產(chǎn)管理局先給榆港居委會(huì)辦理土地使用證，在此基礎(chǔ)上，同時(shí)給具備條件的企業(yè)辦理土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓手續(xù)。企業(yè)要獲得土地使用權(quán)，必須經(jīng)榆港居委會(huì)同意。
《會(huì)議紀(jì)要》下發(fā)后一個(gè)月，三亞市國土局為榆港居委會(huì)頒發(fā)了國有土地使用證，但10家企業(yè)卻沒有按當(dāng)初協(xié)調(diào)的辦法，同時(shí)獲得居委會(huì)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。
十幾家企業(yè)最終將市政府和榆港居委會(huì)告上了法庭。
辦公室《會(huì)議紀(jì)要》與政府文件哪一個(gè)效力大？
辦公室與市政府文件哪一個(gè)效力大？海南省的三級(jí)法院給出了不同的答案。
三亞市城郊人民法院在1998年12月進(jìn)行初審時(shí)認(rèn)為，南邊海一帶的土地屬國有土地，三亞市人民政府在《三府函(1996)31號(hào)文件》和“163號(hào)文件中”，決定由三亞市房產(chǎn)管理局依法給予企業(yè)辦理國有土地使用權(quán)手續(xù)，盡快發(fā)給土地使用證，但三亞市政府的職能部門國土局在三亞市未撤消上述文件和未取得被告(三亞市政府)同意批準(zhǔn)的情況下，給第三人榆港居委會(huì)發(fā)證，違反了法定程序。
三亞市城郊人民法院最終判決被告三亞市政府撤消給榆港居委會(huì)發(fā)證的行為，重新作出具體的行政行為。
初審判決之后，三亞市人民政府服判不上訴，而榆港居委會(huì)不服，上訴到三亞市中級(jí)人民法院。三亞市中院1999年5月二審一改城郊法院的判決，認(rèn)為城郊法院一審認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，使用法律不當(dāng)，應(yīng)予撤消。
三亞市中級(jí)人民法院二審判決的依據(jù)主要有三點(diǎn)：一是南邊海的爭議土地是當(dāng)年榆港大隊(duì)在上世紀(jì)70年代付出3年勞動(dòng)填海造地形成的；二是南邊海的爭議土地是榆港居委會(huì)以租賃形式承包給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營的，榆港居委會(huì)是實(shí)際的開發(fā)利用者；三是三亞市政府辦公室的31號(hào)《會(huì)議紀(jì)要》是處理南邊海爭議土地連續(xù)幾個(gè)行政行為中的最后一個(gè)。
9家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對三亞市中級(jí)人民法院的二審不服，申請?jiān)賹彛蝗齺喪兄屑?jí)人民法院于2000年8月駁回。
2002年9月，海南省高院在復(fù)查后駁回鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的再審申請。2005年11月，海南省高院又一次駁回十幾家企業(yè)的申訴。
2006年8月，海南省高院的主管副院長親自帶隊(duì)前往三亞，與三亞市領(lǐng)導(dǎo)人就企業(yè)申訴一事進(jìn)行協(xié)調(diào)，并在10月份向三亞市政府發(fā)出司法建議函，建議三亞市政府完成其下屬辦公室未完成的事項(xiàng)，利用行政手段，妥善化解糾紛。
記者注意到，海南省高院給十幾家企業(yè)的駁回申訴通知書中，對三亞市政府的做法進(jìn)行了含蓄的批評(píng)。稱：三亞市政府對涉案土地權(quán)屬問題的處理，先后作出多次決定，有的內(nèi)容不完全一致，以及與有關(guān)部門、三亞市人大的有關(guān)決定、決議不一致。三亞市政府在處理爭議過程中的不確定性和反復(fù)性，人為地增加了問題的復(fù)雜性，其行政程序確有瑕疵。
多一份公文多一份失望
郭世宇特別看重一份三亞市人大向省人大的匯報(bào)材料。這份2006年底的匯報(bào)材料不到300字，內(nèi)文寫到：三亞鹿城食品飲料有限公司等九家企業(yè)，因不服三亞市中級(jí)人民法院(1999)三中行終字第一號(hào)行政判決，近年來多次越級(jí)上訪，直至全國人大，但該案目前仍得不到妥善處理。一是該案三亞市人大常委會(huì)曾組織相關(guān)部門進(jìn)行專門調(diào)查，并下發(fā)《三人常函(1996)2號(hào)文件》給市政府，市政府按照該文件精神又下發(fā)了《三府(1996)163號(hào)文件》。我們認(rèn)為以上兩個(gè)文件是正確的。二是該案已經(jīng)省高院審查。按有關(guān)規(guī)定，三亞市人大不便監(jiān)督，為了妥善解決矛盾，消除不利因素，故建議省人大依法監(jiān)督。
“雖然知道三亞市人大支持我們這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，但也知道他們有些無奈。”郭世宇說。
而一份海南省檢察院的公文，則讓郭世宇和他的同伴無法理解。
2001年4月，針對南邊海企業(yè)不服三亞市政府給榆港居委會(huì)頒發(fā)《國有土地使用證》，不服三亞市中院的判決，海南省人民檢察院經(jīng)過初步審查，認(rèn)為三亞中院的判決可能存在《中華人民共和國行政訴訟法》第六十四條規(guī)定之情形，為進(jìn)一步查清案情，決定立案審查。
該條規(guī)定內(nèi)容為：人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。得知省檢察院立案后，郭世宇和同伴們著實(shí)欣喜了一陣，感覺希望來了。誰知道這一等就是六年，到現(xiàn)在仍然沒有結(jié)果。
郭世宇沒有了最初時(shí)的自信：“我們普通老百姓覺得多一份公文就多一份希望，現(xiàn)在的情況卻是多一份公文多一份失望。”(記者 任明超)
