事實遠比已知的觸目驚心。

　　就在上海社保案漸入尾聲，主要涉案人員已進入司法審判程序之際(據(jù)新華社2006年9月至2007年12月期間報道，原上海市社保局局長祝均一，已獲刑18年；原福禧集團董事長張榮坤，已開庭審判；原上海市市委書記陳良宇，已被免職接受調(diào)查)，記者獲得一份國家審計署所做的2007年第86號《上海市社保基金運營及管理情況專項審計》報告。

　　該報告系統(tǒng)揭示了自上世紀90年代上海市社保制度建立至2006年7月17日上海市社保案發(fā)之日止，上海社�；�金真實的運營及管理情況。

　　報告所披露的社保基金整體狀況遠比此前所暴露的福禧個案更為觸目驚心：“多年來，上海市社保局共計運營基本社會保險基金、企業(yè)年金、小城鎮(zhèn)保險等8個險種的社保資金，金額共計達329.44億，截至2006年7月17日，尚未收回的資金達255.41億，占運營資金余額387.31億元的66%�！�

　　根據(jù)報告，這些違規(guī)運營的社保資金大量投向了和國家宏觀政策導向不符的產(chǎn)業(yè)領域——比如房地產(chǎn)業(yè)。

　　“截至2006年7月17日，對44家房地產(chǎn)企業(yè)貸款余額201.25億，社保資金甚至給不法商人和企業(yè)提供了大量的資金支持�！�

　　更有甚者，上海社保局一方面曾試圖弄虛作假掩蓋投資損失，另一方面又曾試圖掩蓋投資收益。“弄虛作假掩蓋損失9262.2萬”，“長期兩套報表，瞞報增值收益31.22億”。

　　對于自1991年起步的中國養(yǎng)老保險改革，18年間爭議不斷，圍繞社保資金該如何運營在業(yè)界一直存在兩種觀點。

　　一種觀點認為，鑒于我國龐大的人口老齡化壓力，社保資金未來存在巨大的支付壓力，因此應當在完善制度建設的前提下允許社保資金投資運營；另一種觀點則認為，社保資金是“養(yǎng)命錢”，不可輕舉妄動，應嚴格限制投資運營，以避免可能帶來的投資損失風險。

　　原上海社保局局長祝均一是前一觀點的代表人物，一直以強硬的改革派面目示人。但現(xiàn)在看來，祝顯然忽視了上述兩種觀點既有交鋒的一面，更有統(tǒng)一的一面，即在具有完善制度和陽光規(guī)則的前提下，保障社保資金的安全運作。

　　眼前的這份上海社保審計報告為人們展示了一個“壞的樣本”：在不透明的制度下，社保資金不僅無法遏制投資沖動，長期大量違規(guī)投資，而且在投資領域、投資程序、投資收益分配等各個環(huán)節(jié)，無不存在嚴重問題。

　　更讓人憂心的是：此種狀況不獨上海，全國其他地方亦相去不遠。

　　2007年11月，國家審計署對全國29個省(區(qū)、市)社保基金的專項審計結(jié)果顯示，1999年前發(fā)生的違規(guī)金額為23.47億元，2000年以來發(fā)生的違規(guī)金額則高達47.88億元。

　　違規(guī)運營329億

　　1991年，按照國家社會保險改革的要求，上海市陸續(xù)建立了五項基本社保制度(基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險)和企業(yè)年金制度。此外在1999年前后，上海基于地區(qū)特性，還相繼設立了小城鎮(zhèn)社會保險、小企業(yè)欠薪保障金、外來從業(yè)人員綜合保險等地方性社保制度。

　　1993年，前身為上海市社保局的上海市社會保險管理局成立。至此，上海開始采取五險合一制度，即除醫(yī)保、殘疾人保障、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險外，其余的社會保險資金都由上海市社保局統(tǒng)一管理。

　　從此，正如審計報告中所指出的“沒有收支兩條線，市財政局也沒有參與日常監(jiān)督管理，僅對社保基金年度決算進行復核和匯總上報”那樣，數(shù)額龐大的社保資金從征繳到發(fā)放，到管理監(jiān)督，整個環(huán)節(jié)均操控在上海市社保局一個部門手中。

　　此種被審計署斥為“一門式管理，一支筆批條子”的管理方式，為日后的種種亂象埋下了伏筆。

　　經(jīng)過整整一年半(2006年7月—2007年12月)的審計，國家審計署得出了如下結(jié)果：“上海市社保局共運營8種社保資金，共計329.44億，截止2006年7月17日，尚未收回255.41億，占余額387.31億元的66%�！�

　　這其中，違規(guī)運營數(shù)額最大的是企業(yè)年金基金和地方性社�；�金，分別高達132.73億和175.91億，占違規(guī)運營金額總額的93%。

　　審計報告顯示：“上海市社保局違規(guī)運營企業(yè)年金基金132.73億。其中委托銀行向哈爾濱百聯(lián)德泓商業(yè)廣場有限公司等發(fā)放貸款100.43億，向沸點發(fā)放和展期24億，通過中泰信托等機構(gòu)發(fā)放貸款8.3億，截至2006年7月17日，尚未收回96.05億�！�

　　上海市社保局手握多少企業(yè)年金一直秘而不宣。據(jù)2005年上海社保局副局長鮑淡如公開透露，當時上海社保局所掌握的年金數(shù)字是110億元。累積至2007年底，據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，總額在150億元左右。由此可推斷，社保局基本把全部家底都拿出去“當”了。

　　地方性社保資金則是另一個“錢庫”。

　　自1999年11月，上海市頒布《上海市小企業(yè)欠薪基金試行辦法》始，在2002年和2003年，上海市相繼頒布了《上海市外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》《上海市小城鎮(zhèn)社會保險暫行辦法》等三項地方法規(guī)，建立了地方性社保制度。其間關于基金管理做了如下規(guī)定：開立專戶，�？顚Ｓ�，任何部門、單位和個人不得轉(zhuǎn)借、挪用、侵占，而對資金運營則只字未提，成為留白地帶。

　　審計報告顯示：“上海市違規(guī)運營地方性社�；�金175.91億。其中，使用小城鎮(zhèn)社會保險基金169.06億，向沸點、帝泰發(fā)放委托貸款157.06億；使用小企業(yè)欠薪保障金發(fā)放委托貸款1.85億；使用外來從業(yè)人員綜合保險基金發(fā)委托貸款5億。上述地方性社�；�金中有141.56億尚未收回�！�

　　如此操作的重要原因是，上海的企業(yè)年金制度一度被譽為“領先改革的制度”，其關于投資運營的規(guī)定遠較基本養(yǎng)老保險更為寬松，而地方性社保資金由于國家相關法律不完善，也更容易找到運作縫隙。

　　比如，企業(yè)年金制度的基本法規(guī)依據(jù)是2004年10月勞動和社會保障部頒布的《企業(yè)年金試行辦法》，其中規(guī)定，企業(yè)年金基金可以按照國家規(guī)定投資運營。

　　該辦法允許企業(yè)年金投資的前提是引入市場化年金運營框架，建立“四種人”制度——通過企業(yè)年金的管理關系中的受托人、托管人、投資管理人、賬戶管理人，形成制衡關系，打破政府社保部門大權(quán)獨攬的局面。

　　而當時上海的情況并非如此——自2002年，上海市社保局設立企業(yè)年金中心這一隸屬于社保局的事業(yè)單位以來，其一手掌控了上海市幾乎所有的企業(yè)年金。

　　除上述兩項巨額挪用外，上海市社保局還挪用了基本社會保險基金20.8億元。

　　審計報告顯示：“自2005年起，使用失業(yè)工傷保險基金和促進就業(yè)資金委托銀行發(fā)放貸款20.8億，其中失業(yè)工傷保險資金10.8億，促進就業(yè)專項資金5億，截至2006年7月17日，尚未收回17.8億。”

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