國(guó)際災(zāi)后重建專家談重建:最大挑戰(zhàn)是治理

2008年06月04日 10:29 來源:瞭望 發(fā)表評(píng)論

  由于災(zāi)情仍在持續(xù)中,一些具體資料和數(shù)據(jù)還沒有辦法得到,這些建議只有原則性指導(dǎo)意義

  文/胡以志

  國(guó)際知名的災(zāi)后重建專家愛德華布萊克利教授,曾領(lǐng)導(dǎo)1989年舊金山地區(qū)的地震和火災(zāi)災(zāi)后重建,并參與紐約“911”之后的重建。2004年他擔(dān)任悉尼大學(xué)規(guī)劃研究中心主任,同時(shí)任悉尼市長(zhǎng)顧問和悉尼大都市戰(zhàn)略規(guī)劃委員會(huì)主任。美國(guó)2005年卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害后,新奧爾良市長(zhǎng)在全球范圍邀請(qǐng)災(zāi)后重建方面的專家和學(xué)者商討對(duì)策,并聘請(qǐng)布萊克利教授擔(dān)任新奧爾良重建辦公室執(zhí)行主任,負(fù)責(zé)制訂整個(gè)城市的災(zāi)后重建計(jì)劃。

  驚聞中國(guó)汶川發(fā)生大地震,布萊克利教授非常關(guān)心,愿意就新奧爾良的重建經(jīng)驗(yàn)對(duì)汶川災(zāi)后重建提供一些建議。他表示,由于災(zāi)情仍在持續(xù)中,一些具體資料和數(shù)據(jù)還沒有辦法得到,這些建議只有原則性指導(dǎo)意義。

  政府統(tǒng)籌全社會(huì)力量參與

  汶川災(zāi)后重建的最大挑戰(zhàn)是治理(governance),不是技術(shù)。這個(gè)治理不是單純的政府管理(government),應(yīng)該包括企業(yè)、社區(qū)、受災(zāi)群眾和非政府組織等民間力量的參與。

  面對(duì)如此災(zāi)難,而且災(zāi)難的影響將是長(zhǎng)期的——包括物質(zhì)和精神的影響——只有政府和民間力量結(jié)成聯(lián)盟才能應(yīng)對(duì)。政府起組織樞紐作用,統(tǒng)籌全社會(huì)力量的參與,特別是私人企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織和民間社會(huì)組織的參與。

  卡特里娜颶風(fēng)后,美國(guó)聯(lián)邦緊急救援署(FEMA)直接指導(dǎo)救援并負(fù)責(zé)提供聯(lián)邦政府救災(zāi)和重建資金。路易斯安那州迅速成立路易斯安那州重建署(LRA)負(fù)責(zé)災(zāi)后重建,重點(diǎn)包括土地功能、公共交通、文化和教育設(shè)施、醫(yī)療保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府效能等方面。

  LRA同時(shí)協(xié)調(diào)地方政府重建計(jì)劃,也為民間基金會(huì)和非政府組織的參與提供支持。

  救災(zāi)要急重建要慢

  災(zāi)害資料的收集、整理和共享是制訂有效重建計(jì)劃的關(guān)鍵。救災(zāi)要急,重建要慢。新奧爾良市的整體重建規(guī)劃方案到2007年4月才批準(zhǔn)通過,距離災(zāi)害發(fā)生已經(jīng)20個(gè)月。花如此長(zhǎng)的時(shí)間制訂重建方案,就是為了確保方案的科學(xué)性,確保不再重蹈覆轍。

  汶川災(zāi)后有大量數(shù)據(jù)需要收集,包括人口、住房、就業(yè)、地質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)、文化設(shè)施和環(huán)境評(píng)估等。除傷亡和損失數(shù)據(jù)收集之外,鑒于災(zāi)害發(fā)生在夏季,很多災(zāi)害發(fā)生地靠近河流等水源,最重要的是進(jìn)行衛(wèi)生和環(huán)境評(píng)估和監(jiān)測(cè)。

  這些數(shù)據(jù)應(yīng)由中央政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理,并全球共享,為本次災(zāi)害和類似災(zāi)害提供分析依據(jù)。建議在全球范圍內(nèi)尋求專業(yè)支持,邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)或者國(guó)外多方顧問力量參與,提供獨(dú)立科學(xué)的重建規(guī)劃依據(jù)。

  首先重建心靈家園

  受災(zāi)群眾的心理治療和重建信心是重建規(guī)劃的首要任務(wù)。新奧爾良重建計(jì)劃的第一條就是繼續(xù)提供心理治療和社區(qū)咨詢服務(wù)。

  重建家園首先要重建心靈家園。短期心理輔導(dǎo)干預(yù)只是暫時(shí)性的,長(zhǎng)期的心理治療需要多方力量參與,提供綜合解決方案。在這方面,應(yīng)該主要發(fā)揮地方政府、非政府組織和社區(qū)組織等民間力量的作用?衫谜葹(zāi)基金和社會(huì)救災(zāi)基金啟動(dòng)地方社區(qū)心理服務(wù)培訓(xùn)計(jì)劃,專門提供此類服務(wù)。

  可考慮設(shè)立災(zāi)后心理熱線和網(wǎng)絡(luò)咨詢。中央政府可聯(lián)合民間機(jī)構(gòu)設(shè)立專門網(wǎng)站,提供災(zāi)難中傷亡和失蹤人員資料,為在災(zāi)難中與親朋失去聯(lián)絡(luò)的人提供搜尋平臺(tái),同時(shí)也是有效的虛擬交流空間。

  受災(zāi)群眾和社區(qū)人員要全程參與災(zāi)后重建計(jì)劃,傾聽他們的聲音和意見,這是重建受災(zāi)群眾信心的一個(gè)重要過程。新奧爾良重建計(jì)劃出臺(tái)前后通過公示、討論會(huì)、發(fā)放資料和網(wǎng)絡(luò)等方式讓居民能夠廣泛參與。

  心理重建比基礎(chǔ)設(shè)施和房屋重建的時(shí)間要長(zhǎng),難度更大,要從長(zhǎng)計(jì)議。

  制定詳細(xì)的災(zāi)后重建預(yù)算

  應(yīng)制定詳細(xì)的災(zāi)后重建預(yù)算,首次預(yù)算至少包括未來5年的計(jì)劃。新奧爾良的重建預(yù)算包括2005~2011年,并且每年都會(huì)對(duì)這一預(yù)算計(jì)劃加以檢討和更新。

  預(yù)算是尋求資金來源,制訂資金計(jì)劃的基礎(chǔ)。同樣,預(yù)算計(jì)劃同災(zāi)情資訊和重建計(jì)劃一樣,應(yīng)該尋求第三方顧問提供專業(yè)支持,政府負(fù)責(zé)審批。

  這些預(yù)算包括政府投資計(jì)劃,也包括商業(yè)融資計(jì)劃。政府投資重點(diǎn)在基礎(chǔ)設(shè)施,包括道路、供水、污水處理、醫(yī)院、學(xué)校和圖書館等。同時(shí)應(yīng)測(cè)算出需要私人投資的資金額,并提供初步投入產(chǎn)出分析。這些私人投資項(xiàng)目應(yīng)該包括商場(chǎng)、工廠、社區(qū)服務(wù)和當(dāng)?shù)卦牧霞庸I(yè),解決當(dāng)?shù)厣詈徒?jīng)濟(jì)發(fā)展問題,提供就業(yè)機(jī)會(huì)。

  重建計(jì)劃的最重要部分不是基礎(chǔ)設(shè)施和城市功能建設(shè)的技術(shù)規(guī)劃,而是資金來源計(jì)劃。政府撥款和民間捐贈(zèng)并不是長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來源,而且數(shù)量有限,不能解決災(zāi)后重建的長(zhǎng)期需求和可持續(xù)發(fā)展,應(yīng)該拓寬多種融資渠道,特別是私人投資。

  卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)后,新奧爾良市長(zhǎng)瑞耐金并沒有去華盛頓繼續(xù)尋求政府撥款,而是帶著重建思路去紐約的華爾街,尋求金融機(jī)構(gòu)和私人資本參與重建。

  政府可以協(xié)同金融機(jī)構(gòu)設(shè)立重建基金,設(shè)計(jì)并發(fā)放多種金融產(chǎn)品,多種渠道融資。不能過分依賴政府撥款和民間捐贈(zèng),關(guān)鍵是靠商業(yè)機(jī)構(gòu)和民間資本的投資。一些重大基礎(chǔ)設(shè)施和項(xiàng)目可以采取政府與私人資本聯(lián)合的方式參與。

  確定幾個(gè)優(yōu)先發(fā)展區(qū)域

  基礎(chǔ)設(shè)施和房屋重建不可能一下子全面鋪開,應(yīng)該首先確定幾個(gè)優(yōu)先發(fā)展區(qū)域。這些優(yōu)先發(fā)展區(qū)域起示范和種子開發(fā)的作用。它們的開發(fā)可以重建受災(zāi)群眾的信心,建立投資商的信心,誘導(dǎo)后續(xù)開發(fā)和建設(shè)。在新奧爾良重建中,首先確定了17個(gè)這樣的優(yōu)先發(fā)展區(qū)域。

  這些區(qū)域要有吸引投資的潛力,在視覺上容易看到,能產(chǎn)生很好的視覺和心理效果;要有聚集效應(yīng),能聚合一些同類商業(yè)類型,形成規(guī)模效果;要有比較充分的土地和資源,有后續(xù)拓展和深化的空間;要提供學(xué)校、醫(yī)院和圖書館等市民設(shè)施,提供社區(qū)服務(wù),建立社區(qū)信心;要重視社區(qū)設(shè)計(jì),營(yíng)造宜人的場(chǎng)所感,提供市民公共空間,凝聚社區(qū)人氣。

  這些優(yōu)先發(fā)展區(qū)域是種子開發(fā)區(qū)域,它們的成功與否決定后續(xù)開發(fā)的質(zhì)量。

  提供就業(yè)機(jī)會(huì)對(duì)受災(zāi)群眾最重要

  對(duì)于受災(zāi)群眾來說,最重要的重建是提供就業(yè)機(jī)會(huì)和技能。新奧爾良重建計(jì)劃的最大一部分內(nèi)容是發(fā)展多樣性的區(qū)域經(jīng)濟(jì),恢復(fù)就業(yè)。

  政府和社會(huì)提供的災(zāi)后救濟(jì),包括臨時(shí)住房和生活設(shè)施并不能保證受災(zāi)群眾長(zhǎng)久的生存和發(fā)展。受災(zāi)群眾的真正福祉在于他們能否在當(dāng)?shù)赜芯蜆I(yè)的機(jī)會(huì)。

  他們很多人災(zāi)后住在政府提供的臨時(shí)住房或者異地的親朋好友處。半年之內(nèi)他們都會(huì)陸續(xù)返回原居地。除了提供住房和道路、用水和污水處理等市政設(shè)施外,他們能否返回的關(guān)鍵是,是否在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。災(zāi)后重建項(xiàng)目應(yīng)該優(yōu)先照顧當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。另外,政府可利用重建基金實(shí)施就業(yè)培訓(xùn),提供就業(yè)技能。

  原有的經(jīng)濟(jì)設(shè)施基本被破壞,而經(jīng)濟(jì)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)鏈的恢復(fù)周期遠(yuǎn)比房屋等基礎(chǔ)建設(shè)時(shí)間要長(zhǎng)。這就是為什么前面提到要進(jìn)行系統(tǒng)細(xì)致的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)收集和分析的原因。這些數(shù)據(jù)包括人口、教育和技能。

  另一方面,要分析當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源、市場(chǎng)和潛力等,提供切實(shí)可行,并能保持長(zhǎng)期活力的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方案。這些方案的首要目標(biāo)應(yīng)該是解決當(dāng)?shù)厝丝诘木蜆I(yè)。同樣,經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠民間資本的投資,政府提供優(yōu)惠政策。

  總之,大規(guī)模的災(zāi)后重建是個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程,需要多方力量(政府、民間和專業(yè)機(jī)構(gòu))的共同參與。受災(zāi)地區(qū)肯定是災(zāi)害頻發(fā)地區(qū),所以重建計(jì)劃尤其需要審慎和科學(xué),計(jì)劃的有效性應(yīng)該持續(xù)百年或者數(shù)百年!(作者為悉尼大學(xué)規(guī)劃研究中心研究員)

編輯:唐偉杰】
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