從規(guī)定到法律

　　問(wèn)責(zé)步入制度化法律化時(shí)代

　　提示

　　在基層，不少官員已有了切膚之感，一些人慨嘆：“如今官越來(lái)越難當(dāng)了，責(zé)任愈來(lái)愈大，權(quán)力愈來(lái)愈小�！痹S多人開(kāi)始意識(shí)到，“當(dāng)官也逐漸成了高風(fēng)險(xiǎn)職業(yè)”。專(zhuān)家認(rèn)為，雖然目前問(wèn)責(zé)制的制度設(shè)計(jì)還不能說(shuō)已經(jīng)完善，但問(wèn)責(zé)制決不會(huì)是一陣風(fēng)，而將在實(shí)踐中朝著制度化法律化的方向發(fā)展。

　　“追究領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任過(guò)去就有，但規(guī)模不大，問(wèn)責(zé)的相關(guān)規(guī)定比較零散，也沒(méi)有制度化�！眲⒖∩�說(shuō)。

　　據(jù)介紹，問(wèn)責(zé)中官員承擔(dān)責(zé)任的形式有道歉、引咎辭職、責(zé)令辭職、撤職、罷免、免職等。

　　官員問(wèn)責(zé)制度化較早的標(biāo)志當(dāng)屬1995年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》。此暫行條例被評(píng)價(jià)為“在干部選拔任用工作方面第一個(gè)比較全面、比較系統(tǒng)的文件”，并最早引入了責(zé)令辭職這種形式。

　　2002年7月9日，該條例重新修訂后“轉(zhuǎn)正”，更名為《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》。與1995年的暫行條例相比較，人們印象最深的是，此次頒布的條例又向制度化邁出了一大步，明確提出“實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職制度”，并對(duì)引咎辭職和責(zé)令辭職給出了定義。

　　這一年，值得一提的事還有，時(shí)任香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的董建華在立法會(huì)公布，自7月1日起開(kāi)始實(shí)行官員問(wèn)責(zé)制。政務(wù)司司長(zhǎng)、財(cái)政司司長(zhǎng)和律政司司長(zhǎng)及11位政策局局長(zhǎng)不再由公務(wù)員擔(dān)任，改由行政長(zhǎng)官以合約聘用，任期5年。問(wèn)責(zé)制主要官員直接向行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)，各自統(tǒng)領(lǐng)其所轄部門(mén)工作。

　　2003年的“非典”之后，官員問(wèn)責(zé)不僅延續(xù)下來(lái)，而且開(kāi)始體現(xiàn)在制度層面———《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》在第二年的春天緊急頒布，其中詳細(xì)列舉了9種應(yīng)該引咎辭職的情形，包括在安全工作方面嚴(yán)重失職，連續(xù)或者多次發(fā)生重大責(zé)任事故，或者發(fā)生特大責(zé)任事故負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，等等。

　　2005年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，也對(duì)問(wèn)責(zé)制的相關(guān)內(nèi)容作了規(guī)定。

　　同年4月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，吸收了上述部分內(nèi)容，包括引咎辭職和責(zé)令辭職，“而撤職、免職、罷免三種擔(dān)責(zé)形式在其他法律法規(guī)中已有規(guī)定，公務(wù)員法就沒(méi)有再進(jìn)行規(guī)定�！眲⒖∩�說(shuō)。

　　也就是在這一年的8月，廣東省梅州興寧市大興煤礦發(fā)生透水事故，123人死亡。梅州市常務(wù)副市長(zhǎng)、興寧市市長(zhǎng)被撤職。

　　此后，“撤職”、“免職”這些曾被認(rèn)為是刺激的字眼兒，也逐漸為公眾所熟知。

　　2007年12月5日，山西省臨汾市洪洞縣新窯煤礦瓦斯爆炸，105人死亡，臨汾市市長(zhǎng)被免職。

　　從2007年鬧到2008年的“華南虎照風(fēng)波”，讓13名相關(guān)責(zé)任人受到處理，其中，陜西省林業(yè)廳兩名副廳長(zhǎng)受行政記過(guò)處分并被免去副廳長(zhǎng)職務(wù)，陜西省林業(yè)廳信息宣傳中心主任受行政撤職處分。

　　在“問(wèn)責(zé)”這一詞匯急劇升溫之時(shí)，一些專(zhuān)家站出來(lái)“潑了冷水”：“我國(guó)當(dāng)前對(duì)行政問(wèn)責(zé)的理解和適用還處于初級(jí)階段，將問(wèn)責(zé)簡(jiǎn)單等同于領(lǐng)導(dǎo)引咎辭職、等同于上級(jí)對(duì)下級(jí)的整頓、等同于出現(xiàn)事故后的懲罰舉措，這顯然還沒(méi)有真正觸及問(wèn)責(zé)制度的根本意義。實(shí)際上，行政問(wèn)責(zé)并不僅僅是讓政府官員事后為其行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，其重點(diǎn)在于預(yù)防政府官員失職失責(zé)行為的發(fā)生。”

　　值得欣喜的是，進(jìn)入2008年，這一觀(guān)念被注入到了《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》當(dāng)中。溫家寶總理在新一屆中央政府第一次廉政工作會(huì)議上就提到，要“加快實(shí)行以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)和績(jī)效管理制度。要把行政不作為、亂作為和嚴(yán)重?fù)p害群眾利益等行為作為問(wèn)責(zé)重點(diǎn)”。在4月2日公布的《國(guó)務(wù)院2008年工作要點(diǎn)》中，行政問(wèn)責(zé)制也位列其中。5月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》中，更是強(qiáng)調(diào)加快實(shí)行問(wèn)責(zé)制。

　　被定位為“行政問(wèn)責(zé)年”的2008年，也的確不負(fù)眾望。

　　6月30日，在陜西省政府召開(kāi)的“干部整風(fēng)大會(huì)”上瞌睡打盹的12名領(lǐng)導(dǎo)干部受到懲戒，并被取消本年度的公務(wù)員創(chuàng)優(yōu)評(píng)佳資格。

　　截至7月18日，云南全省共問(wèn)責(zé)干部422人，其中廳級(jí)13人，縣處級(jí)105人，涉及9個(gè)省級(jí)政府部門(mén)和14個(gè)州市。

　　9月20日凌晨，廣東省深圳市龍崗區(qū)舞廳火災(zāi)43人死亡；僅僅一天之后的9月21日晚，副區(qū)長(zhǎng)等5人被免職。

　　9月22日，河南省登封市新豐二礦發(fā)生煤與瓦斯突出事故，登封市一名市長(zhǎng)、一名副市長(zhǎng)被建議免去職務(wù)。

　　9月23日，因?yàn)楹邶埥�省鶴崗市興山區(qū)富華煤礦井下火災(zāi)事故，鶴崗市興山區(qū)區(qū)委書(shū)記和區(qū)委副書(shū)記被免職，一名副區(qū)長(zhǎng)被撤職。

　　有觀(guān)察人士注意到，目前行政問(wèn)責(zé)范圍正在逐漸擴(kuò)大。同是9月，在多名高官因重大責(zé)任事故被問(wèn)責(zé)的同時(shí)，也有一些“小官”因?yàn)椤靶∈隆眮G了“烏紗”：四川省劍閣縣人事局長(zhǎng)因?yàn)閼岩擅┡_(tái)酒質(zhì)量有問(wèn)題和價(jià)格等原因，在眾人面前掌摑賣(mài)酒大爺，被免去黨內(nèi)外領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；巴中市市政府將放假通知的“中秋節(jié)”誤寫(xiě)成“端午節(jié)”，有關(guān)部門(mén)的3名干部被免職。

　　中國(guó)政壇的這種變化，被專(zhuān)家解讀為“領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)”的制度化和法律化，并在媒體、學(xué)界掀起一場(chǎng)問(wèn)責(zé)制度的大討論。

　　“可以說(shuō)，我國(guó)官員問(wèn)責(zé)制度發(fā)生了一系列實(shí)質(zhì)性變化，問(wèn)責(zé)法律體系逐漸完備，問(wèn)責(zé)依據(jù)包括憲法、公務(wù)員法、相關(guān)法規(guī)文件，還有地方政府也出臺(tái)了很多行政問(wèn)責(zé)的細(xì)則�！眲⒖∩�說(shuō)。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國(guó)出臺(tái)并全面啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)制相關(guān)辦法的省、區(qū)、市已達(dá)10多個(gè)。今年初，云南省人民政府的第一個(gè)大動(dòng)作便是頒布《關(guān)于省政府部門(mén)及州市行政負(fù)責(zé)人問(wèn)責(zé)辦法》。云南省省長(zhǎng)秦光榮強(qiáng)調(diào)，“要讓行政問(wèn)責(zé)制度家喻戶(hù)曉，讓全社會(huì)都來(lái)監(jiān)督政府官員和政府行為�！痹�9月23日云南省行政問(wèn)責(zé)工作會(huì)議上，省政府秘書(shū)長(zhǎng)丁紹祥更是“放出了狠話(huà)”：“對(duì)于符合問(wèn)責(zé)情形的任何事項(xiàng)、不負(fù)責(zé)任的任何干部，無(wú)論是誰(shuí)，無(wú)論職位高低、政績(jī)大小，該問(wèn)責(zé)的要堅(jiān)決問(wèn)責(zé)、敢于問(wèn)責(zé)，一追到底，既要追究有關(guān)人員的直接責(zé)任，又要追究領(lǐng)導(dǎo)人員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，做到問(wèn)事必問(wèn)人、問(wèn)人必問(wèn)責(zé)、問(wèn)責(zé)必到底�！�

　　除了“事故型問(wèn)責(zé)”之外，一些地方甚至啟動(dòng)了“日常型問(wèn)責(zé)”，將矛頭直指不作為、慢作為的“太平官”、“庸官”。2007年11月21日，吉林省公布行政問(wèn)責(zé)暫行辦法，規(guī)定了44種納入問(wèn)責(zé)的行政行為，目的是“讓那些大錯(cuò)不犯、小錯(cuò)不斷的撞鐘和尚式干部混不得；讓政令不暢、執(zhí)行不力，不依法行政、失信于民等行為行不通”。

　　今年10月1日，我國(guó)首部系統(tǒng)規(guī)范行政程序的地方規(guī)章———《湖南省行政程序規(guī)定》生效。法律界人士認(rèn)為，這部規(guī)定的意義在于首次以法律形式從程序上明確限制了政府的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)慣常的諸多“衙門(mén)習(xí)性”都被納入問(wèn)責(zé)范圍。

　　多位受訪(fǎng)專(zhuān)家表示，雖然目前問(wèn)責(zé)制的制度設(shè)計(jì)還不能說(shuō)已經(jīng)完善，但這些舉措表明，作為“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”的執(zhí)政理念的體現(xiàn)，問(wèn)責(zé)制決不會(huì)是一陣風(fēng)，而將在實(shí)踐中朝著制度化法律化的方向發(fā)展。

　　事實(shí)上，在基層，不少官員已有了切膚之感，不少人慨嘆：“如今官越來(lái)越難當(dāng)了，責(zé)任愈來(lái)愈大，權(quán)力愈來(lái)愈小�！痹S多人開(kāi)始意識(shí)到，“當(dāng)官也逐漸成了高風(fēng)險(xiǎn)職業(yè)”。在大大小小的會(huì)議場(chǎng)合，“從政就要如履薄冰、如臨深淵”這樣的話(huà)也被多次提及。