江蘇明年將出臺省級城管工作規(guī)章

　　江蘇省政府法制辦主任孫如林透露，江蘇省明年將出臺一部統(tǒng)一規(guī)范全省城市管理相對集中行政處罰權工作的政府規(guī)章。

　　近日，由江蘇省人大法制委和政府法制辦等部門有關負責人組成的視察調研組前往淮安、張家港、無錫等市縣，調查城管隊伍在執(zhí)法實踐中面臨的問題。不少執(zhí)法人員反映，行政處罰權的集中行使面臨部門利益的障礙；一些欠發(fā)達的地區(qū)還存在以罰代管的現(xiàn)象，一定程度上催生了“粗暴執(zhí)法”現(xiàn)象的屢屢發(fā)生。

　　據(jù)介紹，這部即將出臺的省級城管工作規(guī)章，將明確解決上述問題，同時包括城市管理相對集中行政處罰權的范圍和申報程序，市、縣、區(qū)城市管理行政執(zhí)法體制和城市管理行政執(zhí)法隊伍的法律地位，城市管理行政執(zhí)法局與相關執(zhí)法機關的協(xié)調配合制度與機制等。

　　孫如林說，江蘇還將研究制訂全省統(tǒng)一的城市管理行政執(zhí)法規(guī)范，進一步規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，減少執(zhí)法人員的裁量度，防止行政處罰權的濫用。

　　相對集中行政處罰權面臨爭議 欠發(fā)達地區(qū)以罰代管催生“粗暴執(zhí)法”

　　江蘇官員再說城管那些事

　　●城管立法的重要目的之一就是嚴格界定城管的執(zhí)法范圍，哪些領域城管可以執(zhí)法，哪些領域專屬于其他行政部門管理，城管不能進入。城管和其他部門的管理職能有交叉和沖突的執(zhí)法領域應如何劃定執(zhí)法權限，不能形成“有利益就爭著管、無利益就沒人管”的局面。

　　●如果能夠認定城管執(zhí)法是行政執(zhí)法的一個組成部分，立法就應賦予其法定的執(zhí)法手段或者說是執(zhí)法權。這種執(zhí)法手段還應和城管的管理職能相對應，如調查權、罰款權在立法中是否予以設定？如果設定，其權限又該如何掌握？如何避免與其他部門的行政處罰權發(fā)生沖突和矛盾？在城管行使處罰權時，如何保障行政管理相對人的司法救濟權？上述問題都是城管立法不容回避的問題，必須一一得到破解。

     新聞延伸

　　“一味地靠‘驅趕’、‘封堵’，結果就是‘對抗’和‘沖突’，錢沒有罰到幾個，名聲卻搞得很壞，不值得的�！�

　　———城管執(zhí)法人員心聲

　　“我的大部分工作時間都放在了市容管理上，單調而瑣碎。”嚴剛是江蘇省淮安市城管行政執(zhí)法支隊一大隊大隊長，帶領著手下9名執(zhí)法人員和23個協(xié)管員，負責淮安城區(qū)主干道承德路、翔宇大道的城管綜合執(zhí)法。

　　單位的正式上班時間是8點半，但他每天7點左右就要“上路”了，“因為上班高峰前后是流動攤販、占道經營等最集中、最活躍的時間，隊員們早就到崗開始一天的工作了，我的職責就是檢查他們儀容是否整齊，是否缺崗漏崗�！�

　　一圈轉過來，差不到8點多到辦公室，嚴剛又要準備召集大家回來，把路上看到的情況通報一下。接著就是處理各種投訴、舉報和審批材料。差不多到10點鐘，繼續(xù)開著皮卡上路，這回，會帶上一兩個執(zhí)法隊員，巡查各個被老百姓投訴反映的違法搭建、破壞綠化、占道經營問題。

　　“幾乎沒有時間吃飯，因為總是和老百姓出行高峰沖突�！眹绖偨榻B說，城管剛剛建立的前幾年，人員都是從建設、規(guī)劃、園林綠化等各個部門抽調來的，年齡、學歷素質高低不同、工作經歷千差萬別。由于沒有規(guī)范的管理，往往各自為政，處罰不透明的現(xiàn)象也多�！傲P款單最多一天十多起，被罰的人大多是‘討生計’的，打打罵罵是常事，有些事自己也看不慣。”嚴剛透露說，城管在市里的機關評議中，曾經是“三差”單位。

　　從2003年起，淮安市確立了以“民生”為主題的城管執(zhí)法工作新定位，優(yōu)先幫助弱勢人群謀生，增設統(tǒng)一規(guī)范的服務攤點也成為了城管人員的工作職責�！熬拖耦I導強調的，一味地靠‘驅趕’、‘封堵’，結果就是‘對抗’和‘沖突’，錢沒有罰到幾個，名聲卻搞得很壞，不值得的。”嚴剛說，現(xiàn)在主要是以糾正違法問題為主，一天可以達到50多起，而罰單一個月也就是20多張，“管得輕松多了”。

　　同樣的崗位，無錫市城管行政執(zhí)法支隊錫山大隊長袁留苑似乎管得更為辛苦。

　　“忙乎了一個晚上了，出動了幾十號人，整治312國道附近貨場周邊的大貨車亂停車問題。因為這些大貨車司機很容易結伙鬧事，為了達到執(zhí)法效果，出動人就得多，但執(zhí)法成本也很大�！痹�留苑說話的時候頻頻搖頭，“其他部門難管的事，都少不了城管的‘份兒’，很多矛盾集中在我們身上，哪一天沒有受到領導批評，就算是受到‘表揚’了�！�

　　袁留苑說，每天他接手的包括亂停車、亂占道路經營等方面的罰單有六七張，此外還要調查處理違章搭建。“以前，和我們打架、無端謾罵城管人員的事情比較多，有些群眾只是關注城管打了人罵了人了，很少有人知道，我們去處罰這些違法行為之前，實際上已經為了糾正他們的違法行為‘跑斷了腿’、‘磨破了嘴皮子’�！痹�留苑說，現(xiàn)在領導和群眾也逐步了解到我們的作用了，責備我們的聲音少了，理解和支持我們的聲音多了。

　　從處于城市執(zhí)法的“邊緣”隊伍，到獲得認可的“正規(guī)”部隊，城管執(zhí)法，經歷了多年的“風雨飄搖”和突破進步后，誰也不能否認他們維護城市文明和進步的“生力軍”作用。江蘇省政府法制辦副主任沈秋潮評價說。

　　行政處罰權集中行使，涉及到財政、編制、人事、建設、工商、公安、環(huán)保等諸多管理領域和執(zhí)法部門，的確存在著部門利益的問題。整合資源，不僅需要政府領導統(tǒng)一認識，還需要“舍得放棄”已有的處罰權等部門利益。

　　———政府法制辦相關負責人語

　　從2000年開始，江蘇省在城市管理領域開展了相對集中行政處罰權工作，到目前為止，13個省轄市和24個縣(市)經國務院和省政府批準在城市管理領域開展了相對集中行政處罰權工作，成立了城市管理行政執(zhí)法局，集中行使市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政、環(huán)境保護、工商行政和公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部和部分行政處罰權，占到了全省市縣總數(shù)的56.9%。

　　沈秋潮介紹說，相對集中行政處罰權改變了“七頂大蓋帽管一頂小草帽”的格局，使原有執(zhí)法隊伍被撤銷或者相應精簡，執(zhí)法主體更加明確，執(zhí)法力量更為集中，執(zhí)法體制進一步理順。

　　然而，據(jù)記者了解，雖然江蘇56.9%的市縣都集中行使了行政處罰權，但還是有相當部分的地方，由于對相對集中行政處罰權工作的性質和定位還存在模糊認識，不愿意放棄相應的權力。

　　2008年2月19日下午，宿遷市宿城區(qū)倉集鎮(zhèn)3名“城管”人員駕駛一輛無牌“城管執(zhí)法車”，在該鎮(zhèn)境內連釀兩起交通事故，致使一位5歲男童及其祖母當場死亡，另一位12歲女孩重傷。事故發(fā)生后，駕車司機不聽路人勸阻駕車逃逸，被群眾追趕攔截后，3人竟然棄車而逃，后經宿遷警方全力追捕，肇事人員得以歸案。

　　事后經查得知，肇事人員并非城管正式工作人員，只是臨時工，所謂城管隊也是倉集鎮(zhèn)城建部門成立管理的，并不具有真正意義上的“城管執(zhí)法”職能。這些并非“城管”的“城管”，不僅開著車身漆上“城管執(zhí)法”的車輛，甚至還穿著“城管”制服。而在宿遷市，除了市城管局經過批準有集中處罰權，底下所有的區(qū)縣都沒有批準成立真正意義上的城管綜合執(zhí)法隊伍。

　　“雖然有少數(shù)城市管理行政執(zhí)法局認為目前執(zhí)法人員、執(zhí)法手段和執(zhí)法保障還不到位，不宜集中行使，但的確存在著部門利益的問題�！苯�蘇省政府法制辦行政執(zhí)法監(jiān)督處黃吉明處長說，要使這類事件不再發(fā)生，需要把這七八個部門的執(zhí)法隊伍進行統(tǒng)一管理，這也是市縣政府落實依法行政工作的需要。

　　黃吉明說，行政處罰權集中行使，涉及到財政、編制、人事、建設、工商、公安、環(huán)保等諸多管理領域和執(zhí)法部門，在執(zhí)法人員招錄、職權劃分、人員培訓、工作溝通等方面都需要整合資源，不僅需要政府領導統(tǒng)一認識，還需要“舍得放棄”已有的處罰權等部門利益。

　　執(zhí)法人員“公務員”身份的不明朗，“穿制服”執(zhí)法，實際上處在“上面”要“取締”，“底下”不得已“悄悄做”的尷尬狀態(tài)中。人員素質不高，極少數(shù)城管行政執(zhí)法人員言語粗魯，舉止失范，甚至違法違紀，在社會上造成了相當大的負面影響。

　　———政府法制辦相關負責人語

　　2003年9月，張家港市全面啟動了城市管理相對集中行政處罰工作，并著手構建“城鄉(xiāng)一體”、覆蓋全市的行政執(zhí)法網絡，不僅成立了市、鎮(zhèn)兩級城管委，還通過推進城管進社區(qū)，建立街道城管辦，并建立了16個城管執(zhí)法中隊。

　　“市委市政府把重要的創(chuàng)建責任放在了城管局，我們除了建立長效規(guī)范的執(zhí)法機制外，別無他路�！痹撌谐枪芫珠L黃亞平介紹說，為此，張家港市出臺了有關城市容貌標準、機動車輛停放管理、戶外廣告和招牌設置等30余項契合市情民意的規(guī)范性文件，同時第一個在全省范圍內對相對集中行政處罰權所涉及的9部法律規(guī)章、57個大項違法違規(guī)行為的自由裁量權，細化為270余項具體處罰標準，并出臺《行政執(zhí)法錯案追究制》等，以制度和規(guī)則來約束執(zhí)法過程中的違紀違規(guī)行為。

　　據(jù)統(tǒng)計，五年多來，張家港市累計查處了9萬余起各類違規(guī)行為，未發(fā)生一起行政復議被撤銷或訴訟敗訴案件。

　　希不希望送子女去某個單位工作，可以從很大程度上說明市民對這個單位的認可度。黃亞平介紹說，有一年，他們經過批準向社會公開招錄90名執(zhí)法隊員，結果報名的人數(shù)近5000人，符合條件參加考試的有1600余人。別的地方進城管隊伍“難為情”，在張家港，子女畢業(yè)后能夠進城管部門工作穿上“制服”執(zhí)法，成為了榮耀的事情。95%的執(zhí)法人員是大專以上文化程度，就是在協(xié)管員中，這個比例也高達49%。

　　但據(jù)了解，2000年國務院辦公廳《關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》規(guī)定，集中行使行政處罰權的行政機關的執(zhí)法人員必須是公務員，而在各地實施中，幾乎都沒有做到這一點，而是行政與事業(yè)混編、混崗，極少數(shù)地方目前仍未解決執(zhí)法人員參照公務員管理這一問題。這既影響了執(zhí)法的嚴肅性，又給隊伍建設、人員管理、工資福利待遇等方面帶來許多難題。

　　據(jù)介紹，在較早實行相對集中行政處罰工作的城市，城管工作的發(fā)展雖然日趨規(guī)范化，其“執(zhí)法地位”也深受各界認可，但是，執(zhí)法人員“公務員”身份的不明朗，“穿制服”執(zhí)法，實際上處在“上面”要“取締”，“底下”不得已“悄悄做”的尷尬狀態(tài)中。

　　此外，一個城市到底有多少城管執(zhí)法人員才算科學合理，至今沒有一個定論。

　　據(jù)了解，在江蘇，城管執(zhí)法人員的編制，人事部門大多參照建設部關于市容監(jiān)察人員定員數(shù)的比例確定，多以城市人口的萬分之二至萬分之三為基準，顯然難以滿足目前城市管理工作的現(xiàn)狀和行政執(zhí)法實際的需要。此外，在江蘇一些地方“占編”的正式執(zhí)法人員中，仍有20%以上的人不足大專文化程度，成為這支隊伍進一步提高素質的障礙。

　　“人員素質不高，極少數(shù)城管行政執(zhí)法人員不能正確處理執(zhí)法過程中碰到的情況和問題，言語粗魯，舉止失范，甚至違法違紀，在社會上造成了相當大的負面影響�！苯�蘇省政府法制辦行政執(zhí)法監(jiān)督處黃吉明處長說。

　　一些欠發(fā)達的地區(qū)“以罰代管”的現(xiàn)象還大量存在，一定程度上催生了“粗暴執(zhí)法”現(xiàn)象的屢屢發(fā)生。運動式管理還容易形成“整治———反彈———整治”的怪圈，引起群眾的反感。制訂一部統(tǒng)一規(guī)范的政府規(guī)章已刻不容緩。

　　———政府法制辦相關負責人語

　　城管執(zhí)法工作的初衷是為了解決城市臟、亂、差，是為了城市的“臉皮”。但是，由于在市容管理中面對的人群主要是那些靠擺設攤點解決生計、填飽肚皮的低收入群眾，“臉皮”和“肚皮”的矛盾日益凸顯。

　　讓群眾滿意，有很多事要做�；窗彩谐枪芫志珠L張東來認為，在一些經濟發(fā)達、社會管理較為完善的市縣，他們的地位、待遇尚有政府財力的保障，而在一些欠發(fā)達的地區(qū)，由于執(zhí)法保障不到位，以罰代管的現(xiàn)象還大量存在，一定程度上催生了“粗暴執(zhí)法”現(xiàn)象的屢屢發(fā)生。

　　黃吉明坦陳：“我省少數(shù)經濟欠發(fā)達地方，由于財政經費保障不能全部到位，少數(shù)城管行政執(zhí)法局盡管實行了罰繳分離、收支兩條線制度，但在實際工作中，罰沒收入還與利益有著某種關聯(lián)�！�

　　張東來還認為，由于制度建設不到位，法律責任不明確，使得“長效化、制度化管理”成為了城管工作的最大難點。運動式、突擊式、應付式的管理還容易形成“整治———反彈———整治”的怪圈，引起群眾的反感。

　　江蘇省政府法制辦主任孫如林認為，制訂一部統(tǒng)一規(guī)范全省城市管理相對集中行政處罰權工作的省政府規(guī)章已刻不容緩。

　　據(jù)孫如林介紹，計劃將于明年出臺的這部省級城管工作規(guī)章，將明確解決城市管理相對集中行政處罰權的范圍、申報程序，市、縣、區(qū)城市管理行政執(zhí)法體制，城市管理行政執(zhí)法隊伍的法律地位和責任追究等問題。此外，江蘇還將研究制訂全省統(tǒng)一的城市管理行政執(zhí)法規(guī)范，進一步規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，減少執(zhí)法人員的裁量度，防止行政處罰權的濫用，提升城市管理行政執(zhí)法規(guī)范化建設的標準和水平。

　　相關鏈接

　　●12月2日晚7時許，在廣東省廣州市寶華路16號商鋪門前，6名城管隊員在整治亂擺攤時，受到“走鬼”(即無牌流動小販)的阻撓，雙方發(fā)生了肢體接觸，導致3名“走鬼”受傷。據(jù)稱，城管方面也有一人受傷，但說法未獲證實。目前，事件原因警方正在進一步調查。

　　●11月27日中午12時許，在北京市中山公園北側筒子河邊，一名發(fā)放小廣告的17歲男孩被兩名城管隊員追趕，跑到筒子河北岸。隨后，男孩突然躍入河中，溺水身亡。天安門城管分局表示，尚不清楚死者是被迫跳河還是不慎墜河，兩名城管隊員正在接受警方調查。

　　●11月27日下午1時許，在江蘇省南京市龍蟠路花木公司附近，一名小販將水果攤擺在門外經營，城管隊員依法查處。小販不服，雙方發(fā)生激烈肢體沖突。小販趁人不備，突然從店內抽出一把鋒利水果刀，一刀捅向城管隊員馮某的左腰，馮某當即血流如注，被送往醫(yī)院搶救。

　　記者手記

　　城市管理，這個十分“中性”的工作名詞，在市縣黨政負責人眼里，是一個繞不開的“命題”。而在大部分公眾眼里，頻頻見諸于報端的“城管打人”事件，又使“城管”成為“亂執(zhí)法”的代表性“熱詞”。

　　其實，在城管背負“惡名”的同時，卻少有人去客觀評價“城管執(zhí)法”在城市現(xiàn)代化建設中的角色。更為關鍵的是：這支隊伍成立數(shù)十年，雖經多方呼吁，卻仍處于“無法可依”的境地。管理體制種類繁多，機構建設五花八門，執(zhí)法人員素質參差不齊，種種問題都說明，要達到官民都首肯的“和諧城管”，還有很多問題需要正視和解決。(記者丁國鋒)