在境外人員管理中普遍增強(qiáng)國(guó)家安全意識(shí)，彌補(bǔ)監(jiān)管空白，提升管理水平，防止泄密、竊密等案件發(fā)生

　　文/《瞭望》新聞周刊記者湯耀國(guó)

　　國(guó)門敞開三十年來(lái)，各種境外人員以各種方式來(lái)華，數(shù)量直線上升，他們?yōu)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了很多貢獻(xiàn)。同時(shí)，也有少數(shù)人行止與其身份不相稱，甚至涉及泄密、竊密等國(guó)家安全的問題。接受《瞭望》新聞周刊采訪的有關(guān)部門及專家認(rèn)為，目前我國(guó)在這一問題上的制度規(guī)定、監(jiān)管體制及思想認(rèn)識(shí)方面存在不足，漏洞較多，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比有較大差距，當(dāng)因應(yīng)新形勢(shì)需要盡快補(bǔ)齊短板。

　　少數(shù)人“從事不相干的事”

　　當(dāng)前，除短期旅游、考察等以及“三非”(非法入境、非法就業(yè)、非法居留)人員外，境外人員歸國(guó)、來(lái)華工作大致有三個(gè)合法的通道，即外國(guó)專家、海外人才及來(lái)華就業(yè)的外國(guó)人。

　　教育部留學(xué)服務(wù)中心估算，2008年全年海外留學(xué)歸國(guó)人數(shù)超過(guò)5萬(wàn)人。而從1978年中國(guó)開放留學(xué)以來(lái)至2007年，海外歸來(lái)總?cè)藬?shù)近32萬(wàn)。

　　國(guó)家外國(guó)專家局統(tǒng)計(jì)，2007年境外來(lái)中國(guó)大陸就業(yè)的專家達(dá)到48萬(wàn)人次，其中2/3為外國(guó)專家，1/3為港澳臺(tái)專家。

　　2007年勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)表明，當(dāng)年底持《外國(guó)人就業(yè)證》在中國(guó)工作的外國(guó)人共21萬(wàn)人，持《臺(tái)港澳人員就業(yè)證》在內(nèi)地工作的臺(tái)港澳人員共8.3萬(wàn)人。

　　據(jù)公安部出入境管理局統(tǒng)計(jì)，2007年在華常住外國(guó)人有53萬(wàn)多人，國(guó)籍前四位為韓國(guó)、日本、俄羅斯、美國(guó)。此外，2008年，全國(guó)邊防檢查機(jī)關(guān)共檢查出入境人員3.5億人次，其中港澳臺(tái)居民2.1億人次，外國(guó)人4800萬(wàn)人次。

　　盛況之下，涉外案件也明顯增多。除普通的刑事、民事案件外，涉及傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的事例也開始浮出水面。

　　去年11月，“海歸商人”沃維漢因充當(dāng)間諜，竊取戰(zhàn)略導(dǎo)彈等絕密情報(bào)，以間諜罪被執(zhí)行死刑。據(jù)媒體披露，沃維漢在公派留學(xué)德國(guó)期間，被臺(tái)灣間諜機(jī)構(gòu)策反，多次進(jìn)出大陸搜集情報(bào)。為活動(dòng)方便，沃維漢后來(lái)在京注冊(cè)成立了一家醫(yī)藥公司作掩護(hù)，收買有關(guān)專家，所竊情報(bào)涉及戰(zhàn)略導(dǎo)彈等7項(xiàng)絕密情報(bào)。法院審理認(rèn)定，這對(duì)國(guó)家安全與國(guó)防建設(shè)造成了特別巨大的危害，后果特別嚴(yán)重。

　　另?yè)?jù)國(guó)家有關(guān)部門及媒體披露，近年來(lái)，我國(guó)境內(nèi)屢屢發(fā)生非法測(cè)繪案件，其中一些案件涉及國(guó)家軍事機(jī)密，給國(guó)家安全埋下重大隱患。一些境外組織或人員利用在中國(guó)大陸成立合資公司或開展學(xué)術(shù)合作活動(dòng)等方式，借水資源調(diào)查、登山探險(xiǎn)、文物考古等為名，偷偷對(duì)我國(guó)交通要道、重點(diǎn)國(guó)防項(xiàng)目和軍事設(shè)施等目標(biāo)非法測(cè)繪，手法十分隱蔽。

　　2007年3月，國(guó)土資源部發(fā)布施行《外國(guó)的組織或者個(gè)人來(lái)華測(cè)繪管理暫行辦法》后，此類事件仍一再發(fā)生。如去年9月，三名英國(guó)人在新疆阿克蘇地區(qū)非法測(cè)繪被查處。

　　受訪人士稱，目前媒體和政府部門披露的此類事件僅為實(shí)際發(fā)生的一小部分。上海公共行政與人力資源研究所副研究員汪懌說(shuō)，境外人員流入存在一定程度安全隱患和風(fēng)險(xiǎn)，如政治隱患、文化隱患，也會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全、產(chǎn)業(yè)安全、人才安全、公共健康等產(chǎn)生一定程度上的影響。

　　中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院經(jīng)濟(jì)安全研究中心主任江涌表示，一些境外組織和個(gè)人往往以工程技術(shù)人員等名義入境，“從事不相干的事”，在政治、經(jīng)濟(jì)、商業(yè)等方面帶來(lái)隱患，尤其是信息技術(shù)安全。此前我國(guó)傳統(tǒng)的宣紙、景泰藍(lán)等核心技術(shù)大量流失國(guó)外的教訓(xùn)令人心痛。近年來(lái)，中國(guó)技術(shù)盡管處于國(guó)際中間層，但在某些領(lǐng)域也有比較先進(jìn)之處。如有汽車業(yè)的個(gè)別工藝，國(guó)家拿出很多錢開發(fā)，但后來(lái)國(guó)外以少量資金配套合作的方式進(jìn)來(lái)，就把技術(shù)拿走了。

　　安全監(jiān)管存在多處漏洞

　　受訪專家介紹，對(duì)境外人員歸國(guó)、來(lái)華工作、定居的資格，我國(guó)一些相關(guān)法律法規(guī)與政策有原則性規(guī)定，但失于粗放。

　　以外國(guó)專家為例，汪懌稱，現(xiàn)有的政策法規(guī)效力有限，沒有對(duì)外國(guó)專家的準(zhǔn)入，外國(guó)專家和聘用單位權(quán)利、義務(wù)等作出明確、細(xì)致的規(guī)定。

　　他在對(duì)此進(jìn)行的調(diào)研訪談中，各方反映的一個(gè)突出問題就是，目前外國(guó)專家良莠不齊、魚龍混雜現(xiàn)象嚴(yán)重。究其根本，原因在于：一是缺少社會(huì)化、專業(yè)化的人才評(píng)價(jià)和鑒定機(jī)制，僅靠有關(guān)人員簡(jiǎn)歷和自述，難以了解其真才實(shí)學(xué)；二是缺少專業(yè)資格認(rèn)證機(jī)制，由于專業(yè)資格互認(rèn)滯后，使得一些不具備執(zhí)業(yè)資格的外國(guó)人，從事一些責(zé)任較大、社會(huì)通用性強(qiáng)、關(guān)系公眾利益、需要實(shí)行準(zhǔn)入控制的崗位，引發(fā)不少隱患；三是缺少外國(guó)專家和外籍專業(yè)人才的誠(chéng)信體系，一些行為有劣跡、瑕疵或者缺乏職業(yè)誠(chéng)信的外國(guó)人在原單位解聘后，利用供求緊張矛盾，到處求職，使用人單位難以確信。

　　當(dāng)前《外國(guó)專家來(lái)華工作許可辦理規(guī)定》只是部門規(guī)章，對(duì)外國(guó)專家來(lái)華工作的條件只有“身體健康，無(wú)犯罪記錄”及相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｉL(zhǎng)等簡(jiǎn)單要求，醞釀多年的《外國(guó)專家來(lái)華工作條例》至今難出臺(tái)。國(guó)家外國(guó)專家局多名人士稱，一個(gè)突出的難點(diǎn)就在于外國(guó)專家的界定問題。

　　他們還告訴本刊記者，在外專的引進(jìn)方面，外專局只起到形式上的審查作用，根據(jù)上報(bào)材料辦證，具體引進(jìn)什么專家，實(shí)際上由招聘方自行負(fù)責(zé)。

　　在一般就業(yè)方面，業(yè)內(nèi)人士表示，因用人標(biāo)準(zhǔn)不明確，國(guó)家沒有明確的行業(yè)準(zhǔn)入和數(shù)量限制規(guī)定，對(duì)外國(guó)人來(lái)華就業(yè)，事實(shí)上在各行業(yè)都是全開放的。

　　按《外國(guó)人入境出境管理法》規(guī)定，被認(rèn)為入境后可能危害中國(guó)國(guó)家安全的外國(guó)人不準(zhǔn)入境。但有關(guān)人士稱，由于沒有明確的權(quán)責(zé)歸屬、操作標(biāo)準(zhǔn)與程序，以及相關(guān)部門的協(xié)調(diào)問題，這一原則性規(guī)定很難做到從源頭上管理和事前防范。

　　境外人員歸國(guó)，來(lái)華工作、定居，從簽證到就業(yè)、居留許可，涉及到外交、公安、教育、人事勞動(dòng)、外專、工商等多個(gè)部門。職能交叉、職責(zé)不清、協(xié)調(diào)不力、溝通不暢等問題一直存在。

　　業(yè)內(nèi)人士稱，尤其是一些有關(guān)部門、地方官員在思想意識(shí)上對(duì)境外人員抱有“敬畏”之心，最終“不會(huì)管，不愿管，不敢管”。

　　借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)實(shí)行背景審查

　　汪懌指出，要注意人才引進(jìn)各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制，這是維護(hù)國(guó)家和民族利益、維護(hù)用人單位和人才個(gè)體的客觀要求。

　　受訪人士認(rèn)為，我國(guó)在境外人員審查與管理方面，不妨借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法。

　　完善法律法規(guī)。汪懌建議，要加快建立健全外國(guó)專家管理法律法規(guī)體系的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)外國(guó)專家管理的依法治理。抓緊頒發(fā)《外國(guó)專家在華管理?xiàng)l例》，規(guī)范涉及外國(guó)專家的有關(guān)事宜；在外國(guó)專家、海外人才等實(shí)踐基礎(chǔ)上，結(jié)合《外國(guó)人在我國(guó)永久居留審批管理辦法》成功經(jīng)驗(yàn)，積極參與《移民法》的探索與制定。

　　統(tǒng)一管理體制。發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法是設(shè)置專門的移民機(jī)構(gòu)，在前端統(tǒng)一把關(guān)。美國(guó)在“911”后還將移民局并入國(guó)土安全部，強(qiáng)化其國(guó)家安全性質(zhì)。有公安部門人士建議，我國(guó)相關(guān)部門也應(yīng)共同搭建外國(guó)人管理的統(tǒng)一框架，依法把簽證、邊檢、管控工作統(tǒng)一起來(lái)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，以便掌握外國(guó)人相關(guān)動(dòng)態(tài)。汪懌也建議，要成立外國(guó)專家管理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)相關(guān)部門的溝通、協(xié)調(diào)，整合管理職能，有效解決外專引進(jìn)、使用中遇到的有關(guān)現(xiàn)實(shí)問題。

　　嚴(yán)格涉密部門背景審查。所有移民美國(guó)的申請(qǐng)者都必須接受犯罪和國(guó)家安全背景調(diào)查，“911”后尤其加大審查力度、擴(kuò)大審查面。據(jù)介紹，美國(guó)移民局通常采用各機(jī)構(gòu)間邊境檢查系統(tǒng)、聯(lián)邦調(diào)查局的指紋檢查和姓名核查三類檢查，且保留了必要時(shí)進(jìn)行其他安全檢查的權(quán)力。在詳盡的審查之下，許多申請(qǐng)者往往要等候長(zhǎng)達(dá)一年多的時(shí)間。

　　背景審查在涉密部門尤其嚴(yán)格，這也是國(guó)際通行做法。美國(guó)《確定接觸秘密信息資格的裁判原則》中，詳細(xì)地給出了13項(xiàng)裁判原則，包括“效忠美國(guó)”、“涉外因素的影響”、“親外傾向”等�！督佑|秘密信息的規(guī)定》中則規(guī)定，“根據(jù)強(qiáng)有力的理由認(rèn)定，為完成部門任務(wù)、部門所雇用的有特殊專長(zhǎng)的外國(guó)人和外國(guó)雇員，可以在特定方案、項(xiàng)目、合同、執(zhí)照、證書中獲得有限的接觸資格，只有在有必要接觸時(shí)才可接受接觸秘密信息……如果對(duì)授權(quán)存在懷疑，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面的附屬性法律調(diào)查程序�！�

　　法國(guó)《部際保密條例》規(guī)定，外國(guó)公民可以接觸的最高密級(jí)為機(jī)密級(jí)�！叭绻�外國(guó)公民的國(guó)籍所在國(guó)與法國(guó)沒有安全協(xié)定，原則上不得授予任何級(jí)別秘密信息或載體的接觸許可�！比粲薪佑|必要，則須請(qǐng)示國(guó)防總秘書處。

　　中國(guó)社科院博士生彭志說(shuō)，為保證知悉我國(guó)家秘密的人員誠(chéng)實(shí)可靠，必須加強(qiáng)對(duì)外籍人員的背景審查，建議用人部門、安全部門、外專機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合，形成合力。他還建議要嚴(yán)格限制外國(guó)人涉密和涉密程度，嚴(yán)格執(zhí)行“因工作需要而知悉”原則，不能完全“用人不疑”。

　　汪懌則建議，除專門的背景審查機(jī)構(gòu)外，也可考慮委托專業(yè)團(tuán)體或?qū)�業(yè)的背景調(diào)查公司對(duì)外國(guó)專家、海外人才進(jìn)行客觀公正的評(píng)估。

　　界定行業(yè)準(zhǔn)入。國(guó)外對(duì)此也有一些明確規(guī)定。去年年初，法國(guó)移民部通函稱，一個(gè)外國(guó)人擁有的技術(shù)專長(zhǎng)或經(jīng)驗(yàn)必須屬于政府規(guī)定的對(duì)非歐盟裔僑民開放的30種行業(yè)的范疇，才能通過(guò)工作獲得合法身份。埃及勞動(dòng)和移民部于2006年年底發(fā)布關(guān)于辦理外國(guó)人工作簽證程序，規(guī)定投資、石油、金融、教育等領(lǐng)域的外籍員工在初次辦理手續(xù)或工作續(xù)期時(shí)要提供安全審查同意的意見。

　　受訪人士建議，我國(guó)也應(yīng)對(duì)來(lái)華就業(yè)的行業(yè)有所界定，落實(shí)“特殊需要”和“國(guó)內(nèi)暫缺”原則。一些地方對(duì)此也有探索，如廣東省近年醞釀對(duì)外國(guó)人在廣東就業(yè)實(shí)行分級(jí)制，招用外國(guó)人的職業(yè)(工種)擬分為鼓勵(lì)、限制和禁止三種。另外，在引進(jìn)外腦時(shí)，應(yīng)確立風(fēng)險(xiǎn)控制的范圍和等級(jí)，對(duì)于敏感崗位要有準(zhǔn)入機(jī)制，對(duì)什么是涉及國(guó)家安全的敏感崗位、這些崗位的安全等級(jí)，哪些是適合、哪些是不適合海外高層次人才的崗位要有清晰的界定。同時(shí)還要明確用人安全的責(zé)任主體，建立責(zé)任追究機(jī)制。