———從內(nèi)蒙古赤峰市原市委副書記、市長徐國元夫婦受賄等共同腐敗案說起

　　研究自上世紀八九十年代以來，特別是本世紀以來我國發(fā)生的腐敗大案要案，我們會發(fā)現(xiàn)一個雖非規(guī)律性，但亦非偶然性的現(xiàn)象:一些領(lǐng)導(dǎo)干部因腐敗問題被查，隨后牽扯出其配偶、子女、秘書、司機等一個共同作案或分別作案的腐敗群體;或者領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女、秘書或司機等“身邊人”因違法亂紀問題被查，隨后牽扯出該領(lǐng)導(dǎo)干部本身的腐敗問題。這樣的現(xiàn)象有相當(dāng)?shù)钠毡樾�，如河北省委原書記程維高與其兩任秘書吳慶五、李真的腐敗案，上海市委原書記陳良宇與其秘書秦裕及家人的腐敗案，國家藥監(jiān)總局原局長鄭筱萸與其兩任秘書郝和平、曹文莊的腐敗案以及剛剛判決的內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市原市委副書記、市長徐國元與其妻共同受賄案等。這些案件的涉案領(lǐng)導(dǎo)干部在腐敗過程中均與其“身邊人”形成了腐敗共同體。這些腐敗共同體有的是由涉案領(lǐng)導(dǎo)干部在腐敗過程中將“身邊人”帶下水所形成的，有的則是由涉案領(lǐng)導(dǎo)干部“身邊人”在違法亂紀過程中將領(lǐng)導(dǎo)干部拖下水所形成的。每起案件的情況不同，其原因也各有所異，但是在大多數(shù)情況下，這些腐敗共同體是領(lǐng)導(dǎo)干部與“身邊人”雙方長期互動過程的產(chǎn)物。

　　領(lǐng)導(dǎo)干部與“身邊人”共同腐敗的危害

　　領(lǐng)導(dǎo)干部與“身邊人”形成腐敗共同體，相對于公務(wù)員個體的腐敗，具有特別重大的危害性。首先，它對整個公務(wù)員隊伍的腐蝕性更為嚴重。領(lǐng)導(dǎo)干部與“身邊人”形成的腐敗共同體對其下屬會起非常惡劣的示范作用，上行下效，可能影響一大片，帶壞一大批人。其次，它會給紀檢監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)查處腐敗案件增加難度。由于這種案件的犯罪主體是由腐敗的領(lǐng)導(dǎo)干部與其“身邊人”構(gòu)成的共同體，他們因工作關(guān)系可對其腐敗行為相互遮掩，外人難于發(fā)現(xiàn)。即使別人有所察覺，他們也會串通一氣，狼狽為奸，訂立攻守同盟，給監(jiān)督機關(guān)辦案帶來很多困難。最后，它對黨和政府的形象、對國家公權(quán)力的公信力的破壞特別嚴重。由于這種案子的“窩案”性質(zhì)，往往牽涉到較多的人，人民群眾看到這么多的公職人員卷入貪腐，會嚴重挫傷他們對公權(quán)力的信任，損害他們對黨和人民政府的感情。因此，治理腐敗，特別需要加大對這種由領(lǐng)導(dǎo)干部與“身邊人”形成的腐敗共同體的治理力度。

　　規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部及其“身邊人”行為的立法實踐

　　在我們當(dāng)前亟須進行的各項廉政建設(shè)工程中，如何根治這種惡劣的腐敗現(xiàn)象，無疑應(yīng)列入相應(yīng)工程的重大項目。事實上，自上世紀90年代以來，黨和國家已經(jīng)開始關(guān)注并著手治理這種腐敗現(xiàn)象，中央和各地均采取了一定措施，制定了一定制度，乃至通過立法，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部及其“身邊人”行為，試圖盡可能防止他們腐敗，既防止他們各自腐敗，更防止他們結(jié)成腐敗共同體共同腐敗。

　　如1997年，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則(試行)》，明確禁止黨員領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)和職務(wù)上的影響為親友及身邊工作人員謀取利益。2009年2月28日，十一屆全國人大常委會第七次會議通過《中華人民共和國刑法修正案(七)》，明確規(guī)定國家工作人員的近親屬和其他與國家工作人員關(guān)系密切的人可構(gòu)成受賄罪，通過刑罰懲治領(lǐng)導(dǎo)干部“身邊人”的腐敗犯罪行為。全國各個地方近年來也陸續(xù)制定發(fā)布了一系列規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部“身邊人”行為的黨紀、政紀規(guī)范，如安徽省發(fā)布了《關(guān)于加強對領(lǐng)導(dǎo)干部身邊工作人員管理監(jiān)督的暫行規(guī)定》，對領(lǐng)導(dǎo)干部“身邊人”規(guī)定了十七個“不準”，如不準借領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部的名義為自己和親友辦私事、謀私利，不準插手人事問題，為跑官要官者提供方便或為自己要官，不準插手任何形式的經(jīng)營活動，特別是不準插手工程招標(biāo)投標(biāo)、經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營等。江西省南康市則專門制定了《領(lǐng)導(dǎo)干部秘書、司機工作人員“十不準“規(guī)定》，對領(lǐng)導(dǎo)干部秘書、司機等“身邊人”的行為劃出了明確的“禁區(qū)”，如不準接受可能影響公務(wù)的宴請，不準接受禮金，不準拉幫結(jié)派，不準干預(yù)執(zhí)法、執(zhí)紀機關(guān)執(zhí)法、執(zhí)紀等。

　　從三個方面重構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部及其“身邊人”行為規(guī)范

　　上述措施、制度和立法，對于規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部及其“身邊人”行為，防止其各自單獨腐敗和結(jié)成共同體共同腐敗，應(yīng)該說發(fā)揮了一定的作用。但是，其并未能從根本上有效遏制住有腐敗傾向的領(lǐng)導(dǎo)干部及其“身邊人”的腐敗趨勢。究其原因，主要是因為這些措施、制度和立法缺乏整體性、系統(tǒng)性和相互協(xié)調(diào)、相互銜接性。要解決這一問題，我們應(yīng)對規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部及其“身邊人”行為的措施、制度和立法進行宏觀審視，并進行整體設(shè)計和重構(gòu)。

　　其一，就廉政法制的規(guī)范對象而言，法律、法規(guī)(包括黨內(nèi)法規(guī))應(yīng)分別對組織人事部門、領(lǐng)導(dǎo)干部本人、領(lǐng)導(dǎo)干部“身邊人”三方主體的行為進行全面、系統(tǒng)規(guī)范。首先，對于組織人事部門，廉政法制主要應(yīng)規(guī)范其對領(lǐng)導(dǎo)干部“身邊人”的配置程序和監(jiān)督責(zé)任，如對領(lǐng)導(dǎo)干部的秘書、司機，不能由領(lǐng)導(dǎo)干部自選，而應(yīng)由組織人事部門向社會公開選任，領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)到別的地方、別的部門任職，其秘書、司機應(yīng)由組織人事部門重新配置，不能任由領(lǐng)導(dǎo)干部自帶原身邊秘書、司機。從改革方向上說，如非工作必需，今后應(yīng)盡可能減少領(lǐng)導(dǎo)干部專職司機，乃至盡可能減少公車。此外，廉政法制不僅應(yīng)規(guī)范組織人事部門對領(lǐng)導(dǎo)干部“身邊人”的配置機制，還要健全其對領(lǐng)導(dǎo)干部“身邊人”的監(jiān)督機制。組織人事部門不僅應(yīng)建立對領(lǐng)導(dǎo)干部“身邊人”工作的“績”和“勤”的考核制度，而且更要建立對他們的“德”和“廉”的嚴格考核制度。其次，廉政法制對于領(lǐng)導(dǎo)干部本人行為的規(guī)范，除了應(yīng)建立和完善“自律”、“他律”機制外，還應(yīng)明確規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部對其“身邊人”的管理、監(jiān)督責(zé)任。應(yīng)鼓勵領(lǐng)導(dǎo)干部和“身邊人”自訂“內(nèi)部約法”，以促進其相互監(jiān)督和制約。最后，對于領(lǐng)導(dǎo)干部“身邊人”，廉政法制除了應(yīng)規(guī)范其外部行為準則外，還應(yīng)規(guī)范其與領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)部關(guān)系準則，如不得代領(lǐng)導(dǎo)干部收禮送禮，不得為領(lǐng)導(dǎo)干部家人和其他親屬辦私事等。

　　其二，就廉政法制規(guī)范的范圍而言，相應(yīng)法規(guī)、制度除了應(yīng)規(guī)范上述三方主體的相互關(guān)系及其行為準則外，更應(yīng)嚴格規(guī)定三方主體特別是領(lǐng)導(dǎo)干部行使國家公權(quán)力的行為規(guī)則及程序，如公開、透明、接受社會輿論監(jiān)督等，使之難以有腐敗的機會。領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗，除了其自身和“身邊人”品質(zhì)的原因外，更重要的原因在于我國目前尚缺少對公權(quán)力行使的完善的和嚴格的正當(dāng)法律程序制約機制，至今沒有統(tǒng)一的行政程序法典，沒有基本法位階的政務(wù)公開法(《政府信息公開條例》只是行政法規(guī))，沒有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財產(chǎn)申報法。根據(jù)法治發(fā)達國家的經(jīng)驗，只有上述這些規(guī)范、制約公權(quán)力行使的基本法律健全、完善了，具體規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部及其“身邊人”行為的法規(guī)、制度才能發(fā)揮有效的作用。

　　其三，就廉政法制規(guī)范的責(zé)任體系而言，應(yīng)整體設(shè)計政紀責(zé)任、黨紀責(zé)任和刑事責(zé)任，使之相互銜接、相互協(xié)調(diào)和使之發(fā)揮系統(tǒng)的制約、調(diào)節(jié)作用。政紀責(zé)任、黨紀責(zé)任和刑事責(zé)任不能相互取代，無論是領(lǐng)導(dǎo)干部，還是其“身邊人”，還是對之負有任免、調(diào)配和監(jiān)督之責(zé)的組織人事部門，其違法、違紀行為構(gòu)成了哪種責(zé)任(有時可能同時構(gòu)成兩種或多種責(zé)任)，即應(yīng)追究哪種責(zé)任。對于廉政的保障來說，完善監(jiān)督和責(zé)任追究機制是極為重要的。行為準則即使制定得再嚴格、再細密，如果沒有有效的監(jiān)督和責(zé)任追究機制，這些準則也只能停留在紙面上。要使制度真正發(fā)揮作用，必須建立嚴格的監(jiān)督(特別是社會輿論監(jiān)督)和責(zé)任追究機制。(姜明安 作者系北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任)