農(nóng)村地權糾紛救濟渠道仍存障礙

　　記者：近幾年來，農(nóng)地糾紛日益增多，使得農(nóng)村成為當今社會矛盾和沖突最為集中的地方。您剛才提到，要為農(nóng)民實際上擁有的各種土地權利“提供充分且及時的救濟”，是不是可以這么理解，目前的救濟途徑并不是很暢通？對于完善農(nóng)地權利救濟制度，您又有何建議？

　　陳小君：從目前情況看，民間力量、政府部門和司法機構都可以作為農(nóng)村地權糾紛解決的途徑。這里既包括行政機關和司法機關等擁有國家公權力的主體，還包括仲裁機構、自治組織等。在整個救濟系統(tǒng)中，包括私力型、公力型和社會型三種地權救濟類型，形成了和解、調(diào)解、仲裁、訴訟和行政復議等多元救濟途徑。正是由于各種地權糾紛救濟形式各具優(yōu)點和特色，所以農(nóng)民對地權救濟選擇較為寬廣和自由。

　　但是，這樣的多元救濟模式在實踐中并未完全發(fā)揮出功效，在農(nóng)地權益糾紛救濟實踐中遭遇了一定的阻礙。究其原因，主要有兩方面：一是仲裁制度的缺失與陌生影響了農(nóng)民的選擇；二是法律救濟成本過高和制度功能未能有效發(fā)揮作用。

　　完善農(nóng)村地權糾紛法律救濟制度，可以從以下幾個方面改進：

　　適當擴大法院的受案范圍，盡可能將各種地權糾紛納入訴訟解決機制之中，以發(fā)揮司法作為實現(xiàn)正義的最后一道防線的功能；

　　對現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度加以完善，使其成為純粹的民商事仲裁，凸顯農(nóng)村土地承包仲裁委員會的民間性和中立性；

　　無論是訴訟還是仲裁，均應當考慮對糾紛當事人實行不收費或者少收費的制度設計，降低農(nóng)民尋求救濟的成本；

　　提高基層政府和基層法院解決農(nóng)村地權糾紛的公信力，提升糾紛處理者的素質(zhì)，加強法律知識與法律意識的培養(yǎng)，為法律救濟機制的有效運行提供人才的支持，切實保障農(nóng)民合法土地權益的實現(xiàn)。

　　耕地保護現(xiàn)狀仍不容樂觀

　　記者：在全國農(nóng)村工作會議上，“要堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度”被再次重申。您認為，目前耕地保護中存在的突出問題是什么？如何才能做到“嚴格”保護耕地？

　　陳小君：從調(diào)研情況來看，目前耕地保護的現(xiàn)狀不容樂觀。在我們課題組2007年至2008年對全國10個省份的農(nóng)村進行的調(diào)查問卷中，有23%的受訪農(nóng)戶表示耕地正在逐漸減少。

　　造成這一現(xiàn)狀的原因是多方面的，比如不規(guī)范的農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，不少地方盲目占用耕地植樹、植果，在耕地里挖塘養(yǎng)魚，搞禽畜養(yǎng)殖基地，有的甚至不惜占用基本農(nóng)田保護區(qū)。

　　從上述實地調(diào)查數(shù)據(jù)的研究來看，在取消農(nóng)業(yè)稅后，顯性的耕地拋荒現(xiàn)象雖然仍然存在，但受訪農(nóng)戶普遍反映該情形并不嚴重，目前較為突出的是隱性拋荒(如承包地種一季，閑置一季)和變相拋荒(如在承包地上種植樹木，以便今后不再耕種)的現(xiàn)象。而且，違法占用耕地問題還在一定范圍內(nèi)存在，不少地方都存有在耕地上建窯、建墳和建房的現(xiàn)象，有的地方還存在在耕地上挖砂采石、采礦取土的情形。

　　此外，在一些城鄉(xiāng)接合部，建設用地占用耕地的現(xiàn)象也較為突出，其中既包括一些冠以交通、水利、能源等公益事業(yè)之名的建設項目，也包括一些房地產(chǎn)開發(fā)項目。隨著城市化工業(yè)化進程的加快，這一占用耕地的勢頭也有進一步蔓延的趨勢。

　　要做到嚴格保護耕地，得做到四個“必須”：

　　執(zhí)法須嚴。監(jiān)管部門必須嚴格履行職責，嚴格控制建設占用耕地現(xiàn)象，加大對違法占用耕地行為的懲處力度；

　　規(guī)劃須落實。各地方在國家土地利用總體規(guī)劃下編制各個地方土地利用規(guī)劃，確保耕地保護質(zhì)量不變和耕地總量保持動態(tài)平衡，協(xié)調(diào)并平衡“建設”與“吃飯”之間的用地矛盾，使土地利用符合國民經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的需要；

　　利益須平衡。加大補償耕地的力度和資金投入，堅決落實耕地“占一補一”制度，對非農(nóng)建設占用耕地按“占多少，墾多少”的原則進行補償，保護現(xiàn)有地面積長期穩(wěn)定，總量平衡；

　　認知須提升。充分認識嚴格耕地保護對國家和對地方發(fā)展的長遠意義。

　　農(nóng)地立法應“還權于民”

　　記者：您帶領的課題組對農(nóng)地問題立法進行了將近8年的集中研究，您認為，農(nóng)地問題立法應該以什么為宗旨？目前哪些農(nóng)地問題應當加快立法進程？

　　陳小君：對農(nóng)地法律制度的完善，應當注重堅持以人為本，從倡導不與民爭利、讓利于民過渡到重視限制公權力濫用、還權于民。也就是說，農(nóng)地問題立法應突出農(nóng)民的主體意識，發(fā)揮農(nóng)民的聰明才智，使農(nóng)民能夠充分參與相關法律的制定，給他們以充分的選擇權；將涉及農(nóng)地權利的各方面問題作為一個整體來思考解決方案；以農(nóng)民為價值依歸，在法律上予以相同對待，促使農(nóng)民的各種合法權益得以實現(xiàn)，使得“物盡其用、地盡其利”，讓土地能夠提供最多的產(chǎn)出，農(nóng)民也因此獲得更多的利益。以此為基礎，從而構造促進農(nóng)村社會持續(xù)發(fā)展、保障農(nóng)村經(jīng)濟快速增長、解決農(nóng)民生活貧困的社會秩序。

　　物權法、土地管理法、農(nóng)村土地承包法等法律法規(guī)都從不同角度對農(nóng)地問題進行了規(guī)范，因此，根據(jù)我國國情對當前農(nóng)地權利予以體系化構建是當前農(nóng)地立法完善的前提：

　　在具體制度設計上應以法律的形式明確農(nóng)民集體獨立的民事主體地位，通過限制國家權力不當介入農(nóng)地處分權的運行，而使農(nóng)民集體成為真正的所有權人，從而克服農(nóng)民集體所有的缺陷；

　　逐步強化土地承包經(jīng)營權的物權效力，對土地承包經(jīng)營權的流轉方式和程序予以規(guī)范，并建立完善的配合土地承包經(jīng)營權且有利于土地效益增長、農(nóng)民持續(xù)增收和集體發(fā)展壯大的良性流轉制度；

　　規(guī)范宅基地的初始取得，強化其合法使用權，在宅基地流轉中契合自由與限制的價值目標；

　　對地役權與自留地、自留山使用權，應從保守的制度立場轉至開放的立法姿態(tài)。設計地役權主體如何確定、地役權公示、有償設定地役權時的費用分擔和分享問題，以及當事人雙方協(xié)商不成或處于僵局時的補救方案等問題。同時，構建合理的自留地、自留山使用權制度，彌補當前的立法缺失；

　　對于農(nóng)地登記制度，應從行政管理手段過渡到物權的公示公信，進一步強化農(nóng)地登記制度的物權效力，并將登記對抗主義逐步向登記生效主義轉變；

　　嚴格界定土地征收的公共利益范圍，完善征收程序，同時應依法擴大征收客體，并完善補償標準；

　　進一步完善農(nóng)地救濟制度，暢通合法的救濟渠道，從而保障農(nóng)民特別是農(nóng)村婦女的合法權益。