《中華文摘》文章：陽光財政離我們有多遠(yuǎn)

　　(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))

　　文：楊軍

　　陽光財政雖然是個已無新意的老問題，但在剛剛過去的一年里，這個遲遲不能解決的老問題因為新情況再次成為焦點，從年初熱到了年末。

　　國務(wù)院在日前向全國人大常委會作的落實審議意見報告中，提出將繼續(xù)推動中央部門預(yù)算公開，爭取再經(jīng)過兩三年的努力，使所有的中央部門預(yù)算都向社會公開。

　　在2009年初，因為4萬億巨額投資的使用問題，信息透明、讓公眾能夠監(jiān)督資金流向的呼聲日高，陽光財政成為當(dāng)年“兩會”最熱的議題。2009年末，廣州市財政局將廣州市114個政府部門的2009年度本級財政預(yù)算全部放到了廣州財政網(wǎng)上，這是中周內(nèi)地城市政府第一次在網(wǎng)上公開全部本級財政預(yù)算，引發(fā)了近乎“狂熱”的關(guān)注。在預(yù)算上網(wǎng)公開之前，廣州財政網(wǎng)每天只有1000次左右的點擊率，公開之后，點擊率暴增了40倍。廣州財政網(wǎng)甚至一度因為無法承受蜂擁而至的下載流量而癱瘓。社會的關(guān)注度如此之高，恰恰反證了政府現(xiàn)有關(guān)于財政預(yù)算的公開信息還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

　　難以完成的質(zhì)變

　　為什么廣州市財政預(yù)算的公開會引發(fā)如此關(guān)注?因為中國公眾對財政支出一直缺少應(yīng)有的知情權(quán)。

　　近年來，財政信息公開有一些進(jìn)步，國家在這方面做了一些努力。比如社會各界十分關(guān)注的國家財政收支月度執(zhí)行基本數(shù)據(jù)過去需3年后公開，現(xiàn)在已形成制度于每月15日前后向社會公開上月數(shù)據(jù)。國資委公布了100多個央企的財務(wù)數(shù)據(jù)。社保部門提出要把社會保障的運轉(zhuǎn)情況經(jīng)營情況公布。但是，這些只是局部的量的變化，財政信息公開的整體情況還很不理想。

　　全國政協(xié)委員、上海財大教授蔣洪已經(jīng)當(dāng)了兩年全國政協(xié)委員，他連續(xù)兩年進(jìn)行關(guān)于中國各省財政信息透明度的調(diào)查，結(jié)果令人震撼。每次，他和他的項目組都把精心設(shè)計的有113項基本財政信息的調(diào)查問卷按《政府信息公開條例》的規(guī)定向各省政府信息公開辦公室、財政廳提出信息公開申請，同時通過對政府網(wǎng)站和出版物檢索來收集財政信息。

　　調(diào)查結(jié)果表明，2008年，在這項研究所設(shè)定的113項基本財政信息中，公眾能夠獲得的信息平均為22項，僅約為所調(diào)查信息的1／5。也就是說，如果100分為滿分的話，從公民層面來看，2009年，省級財政透明度只有福建省及格，得分也僅有62.7分，最低的省份不到15分，我國31個省級財政的透明度平均得分僅為22分。而且，凡是涉及細(xì)節(jié)的財政信息，基本上無法獲得。

　　需要說明的是，該項評估所采取的是一種要求非常低的評判標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)查只考察財政信息是否能夠獲得，沒有考慮這些信息的規(guī)范性、真實性與及時性，也沒有過多地涉及信息細(xì)節(jié)。也就是說，即使按最起碼的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，中國財政透明度也處在極低的水平上。

　　財政信息不公開，缺乏透明度，是當(dāng)前財政管理中一個急待解決的問題。2008年5月實施的《政府信息公開條例規(guī)定》和2008年9月財政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)財政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見》等文件都要求地方政府要信息公開，特別是要加大財政預(yù)算信息的主動公開力度。這已經(jīng)為財政信息公開創(chuàng)造了一定的條件。但是迄今為止，除了個別地區(qū)和部門外，多數(shù)地方還在以“國家秘密”為由，對社會公眾公開地方政府預(yù)算的要求“置之不理”。離保障人民的知情權(quán)的要求還有很大的距離。

　　“陽光財政”是一個公共財政的監(jiān)督體系建設(shè)，它要求把作為社會公眾當(dāng)家理財重要工具的政府財政支出情況置于公開、透明的陽光下，讓所有的社會公眾都有渠道了解和參與政府財政編制和決策過程，有機會表達(dá)自己的意見和偏好，有權(quán)力監(jiān)督政府部門資金的使用情況。

　　在當(dāng)全國政協(xié)委員之前，蔣洪已經(jīng)當(dāng)了10年上海人大代表，整整12年的時間，他一直在為陽光財政鼓與呼。“我個人感覺，雖然這些年財政信息公開一直在改進(jìn)，但中國離陽光財政還有很長的路要走。比如說，2009年3月份財政部雖然公布了數(shù)據(jù)，但仍然是比較籠統(tǒng)的粗線條的數(shù)據(jù)，對百姓來說，只掌握這些數(shù)字不能進(jìn)行有效的監(jiān)督。再進(jìn)一步公布更詳細(xì)的信息，才能起到作用。廣州市只是一個點，我們現(xiàn)在進(jìn)行省一級的調(diào)查，我們今年按照同樣的口徑再做調(diào)查，看看是不是有進(jìn)步，今年4、5月份我們將公布對去年31個省的透明度排名�，F(xiàn)在結(jié)果還沒出來，有的省有進(jìn)步，但也有些省有所退步。廣州市只能代表一個點的做法，就全國省級層面的普遍來看，離廣州市所達(dá)到的財政透明度水平還有很大距離�！�

　　缺乏監(jiān)督的預(yù)算

　　財政信息公開情況差，透明度不夠，使公眾基本喪失了對財政的監(jiān)督權(quán)。公眾不知道財政的每一筆錢是怎么花的，也沒有暢通的渠道可以質(zhì)疑財政預(yù)算中的問題并得到滿意答復(fù)。可以說從預(yù)算編制、預(yù)算收入入庫，到預(yù)算支出和預(yù)算監(jiān)管諸環(huán)節(jié)都存在較大的隨意性。缺乏公共監(jiān)督的財政使各級政府和部門有了相當(dāng)大的自主財權(quán)，既造成了大量資金使用的浪費，更導(dǎo)致了貪污腐敗行為的發(fā)生。

　　通過近年審計署陸續(xù)公布的審計情況不難發(fā)現(xiàn)，中國財政收支、稅收征管等環(huán)節(jié)存在不少問題，預(yù)算失規(guī)問題具有普遍性。有相當(dāng)數(shù)量的部門在預(yù)算執(zhí)行中直接攫取、侵吞公共財政資金，主要包括虛假報銷、冒領(lǐng)、套取資金，不按收支兩條線管理，公款私存(包括賬外存款和公款轉(zhuǎn)移)、公房私租、違規(guī)收費，超范圍支出和違規(guī)列支費用等等。其中很多問題并沒有懲罰措施，導(dǎo)致一些地方一犯再犯，愈演愈烈。

　　根據(jù)2009年的審計報告，審計發(fā)現(xiàn)存在一些共性問題，歸納起來主要有四個方面：擠占挪用轉(zhuǎn)移資金、虛報多領(lǐng)財政資金、巧立名目違規(guī)收費、公費出國管理不嚴(yán)。如果縱觀這幾年的審計情況，這些問題基本上都是老問題再現(xiàn)。

　　一直被擔(dān)心的4萬億投資的使用確實不盡如人意。根據(jù)審計署2009年12月29日公告，1981個擴(kuò)大內(nèi)需投資項目建設(shè)管理和資金使用情況的審計調(diào)查結(jié)果顯示，53個項目不完全符合環(huán)保要求，占抽查項目總數(shù)的2.68%。140個項目占用或征用土地審批手續(xù)不完備，占抽查項目總數(shù)的7.06%。137個項目未按規(guī)定程序報經(jīng)批準(zhǔn)，改變建設(shè)規(guī)模、用途或降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，占抽查項目總數(shù)的7.74%。審計調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，有些地方用已完工項目申請政府投資補助。

　　國家審計署公布的審計結(jié)果顯示，除了未將600多億元土地出讓收入納入預(yù)算外，地方財政還普遍存在收支不準(zhǔn)確，少列、虛增財政收支狀況。政府收入被割裂為“預(yù)算內(nèi)收人”和“預(yù)算外收入”，預(yù)算外資金更是可以游離于預(yù)算管理之外。

　　審計系統(tǒng)的監(jiān)督可能是目前的財政監(jiān)督體制中最為有力的監(jiān)督了。但審計監(jiān)督實行的是事后追懲制，問題發(fā)現(xiàn)時損失已經(jīng)造成。很多問題是“年年審計年年犯”。從2004年刮起的審計風(fēng)暴，震懾作用已經(jīng)越來越弱。根據(jù)審計署2009年12月30日公告，2008年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改結(jié)果顯示，13戶中央企業(yè)因決策失誤、管理不善和違規(guī)操作等造成的損失中，初步確認(rèn)有28.42億元已無法追回。

　　中國的財政監(jiān)督體制長期以來都為人所詬病。目前，中國的財政監(jiān)督主要依賴的是政府的內(nèi)部監(jiān)督，比如各級人民代表大會的監(jiān)督和審計監(jiān)督等。按照我國的憲法和預(yù)算法，各級人民代表大會應(yīng)該是最重要的財政監(jiān)督機構(gòu)，政府預(yù)算未經(jīng)人大通過不得執(zhí)行。全國人大常委會的預(yù)算工作委員會也只有區(qū)區(qū)20個人，而絕大多數(shù)地方人大根本就沒有專門的預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)，這些地方對財政預(yù)算的監(jiān)督幾乎為零。而且全國幾萬名審計人員，要審計幾千萬公務(wù)員和十幾萬家國有企業(yè)財務(wù)狀況，人力明顯不足。

　　誰來改變利益格局

　　廣州市財政局公布114個市本級部門預(yù)算，被視為走向“陽光財政”的壯舉，可以說廣州在財政信息公開方面走在了全國最前列，但隨著114個部門預(yù)算的公布，一系列尖銳的問題也拋在了廣州市財政部門的面前。公開不等于透明，預(yù)算公開后有很多市民反映“看不懂”，認(rèn)為很多科目還不夠細(xì)化。民眾積極查閱預(yù)算，并向政府提出疑問，最終實現(xiàn)預(yù)算形成及審議過程的民主，這才是信息公開的真正意義所在。

　　據(jù)了解，在香港，82個政府開支項目會逐一羅列，最近5年收支統(tǒng)計一目了然，納稅人繳納的每一分錢怎么花，花在哪里，香港市民都能在特區(qū)政府網(wǎng)站上找到詳細(xì)數(shù)據(jù)。預(yù)算案中不僅編列當(dāng)年預(yù)算，還附上其后5年收支中期預(yù)測，協(xié)調(diào)短長期整體經(jīng)濟(jì)規(guī)劃。市民可以在預(yù)算案發(fā)布當(dāng)日到指定地點領(lǐng)取印刷版本，或者直接從網(wǎng)站上下載預(yù)算案的全部內(nèi)容。預(yù)算案不僅詳細(xì)，而且生動易懂，在文字、數(shù)據(jù)之外，配有大量插圖、表格甚至漫畫。在香港，政府財政預(yù)算不是在出爐之后才向社會公布的，而是在制定的過程中就階段性地向社會、向民眾咨詢，獲得反饋后進(jìn)行修改，如此往復(fù)。這很值得中國其它省市借鑒。

　　“陽光財政”應(yīng)該怎樣走，其實每個人都心知肚明，難的是一直推行起來阻力重重�！白璧K的原因很明了，無非信息公開后，各方面都會表達(dá)自己的訴求，對政府決策方面的要求會更高。一些政府部門要謀求局部利益或特殊利益就變得比較困難，遵守長官意志而違背公眾意志就會受到很大的阻礙�！笔Y洪說，“信息公開本身實際上是改變財政資金使用的格局，公共決策過程權(quán)力結(jié)構(gòu)會發(fā)生變化，也會使原來的利益格局發(fā)生很大變化。目前公共資金使用當(dāng)中，公款被濫用、浪費、到私人腰包里的事情時有發(fā)生。有些事情對百姓可能意義不大，但對領(lǐng)導(dǎo)政績有意義，這樣的項目時有發(fā)生。財政信息一公開，這類事情必會大大減少，形象工程肯定會被質(zhì)疑，‘三公’消費受到監(jiān)督必然會受限制。必然會影響到一些人的利益。” (摘自《南風(fēng)窗》）