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作為國(guó)資法正式出臺(tái)前的過(guò)渡，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》被人們寄予了厚望，這些愿望會(huì)否落空還要看國(guó)資該改革能夠沿著條例走多遠(yuǎn)
“可以這樣說(shuō)，我們公布的這個(gè)暫行條例是中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革取得重大突破以及進(jìn)入一個(gè)新階段的重要標(biāo)志�！笔讓脟�(guó)資委主任李榮融如是評(píng)價(jià)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》(簡(jiǎn)稱《條例》)。
在國(guó)資改革這條新長(zhǎng)征路上，如果用“百步者半九十”來(lái)形容國(guó)資委的建立，那么剩下的一半就取決于即將實(shí)施的《條例》，以及目前尚待字閨中的《國(guó)資法》了，它們最終將給出答案——關(guān)于174000億國(guó)有資產(chǎn)的未來(lái)命運(yùn)。
事實(shí)上，這前面的九十步已經(jīng)是一次曠日持久的跋涉。當(dāng)國(guó)資委開始以一個(gè)超級(jí)“特設(shè)機(jī)構(gòu)”亮相于今春的時(shí)候，人們開始猜測(cè)這個(gè)手握數(shù)萬(wàn)億資產(chǎn)的“國(guó)資老板”將會(huì)實(shí)施怎樣的新政。
“變局乍現(xiàn)，對(duì)于歷經(jīng)了10年探索的國(guó)資管理體制變革歷程來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)激動(dòng)人心的時(shí)刻”，各路媒體紛紛以歡呼的姿態(tài)迎接這個(gè)機(jī)構(gòu)的誕生。
3個(gè)月后的現(xiàn)在，歡呼隱去，一切開始真正浮出水面。
《條例》暫“代”法
名里有乾坤，在原國(guó)務(wù)院體改辦經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所黨委書記、副所長(zhǎng)李保民看來(lái)，此次《條例》的名稱中就藏有玄機(jī)，“用的是‘企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)’監(jiān)督管理暫行條例，而沒(méi)像過(guò)去常用的‘國(guó)有企業(yè)’和‘國(guó)營(yíng)企業(yè)’�！� 在此之前的有關(guān)條例如1994年7月24日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》以及2000年3月15日國(guó)務(wù)院簽發(fā)的《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》，都還是“國(guó)有企業(yè)”冠名。
事實(shí)上，“企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)”是一個(gè)內(nèi)涵極其深廣的新概念，這其中蘊(yùn)藏著變化的玄機(jī)是中國(guó)從“國(guó)營(yíng)企業(yè)”到“國(guó)有企業(yè)”再到“國(guó)資企業(yè)”的歷史性變遷�，F(xiàn)在“我們不再關(guān)注他是國(guó)有企業(yè)還是非國(guó)有企業(yè)，我們關(guān)心的是企業(yè)有沒(méi)有國(guó)有資產(chǎn)，這些資產(chǎn)效益如何？”李保民說(shuō)。
當(dāng)人們回頭重讀十六大報(bào)告的時(shí)候，也許會(huì)發(fā)現(xiàn)：有關(guān)國(guó)資改革的標(biāo)題中竟沒(méi)有提到“國(guó)有企業(yè)”這個(gè)詞，在談到國(guó)資改革的時(shí)候，“國(guó)企”概念已經(jīng)悄然退出歷史舞臺(tái)，代之以國(guó)有經(jīng)濟(jì)的載體——“國(guó)有資本”。
“國(guó)資委和企業(yè)是一個(gè)大家庭，我們監(jiān)管6.9萬(wàn)億的資產(chǎn)，打個(gè)比喻，就相當(dāng)于6.9萬(wàn)億的大董事會(huì)�！眹�(guó)資委副主任李毅中在這個(gè)大家庭的“新家法”——《條例》即將付諸實(shí)施的時(shí)候告訴中外記者他所理解的國(guó)資委是什么。
這樣一個(gè)大家庭，沒(méi)有規(guī)矩怎成方圓？全新定位下的國(guó)資委顯然要進(jìn)行開創(chuàng)性的工作，但是“規(guī)矩”的問(wèn)題似乎被“驚艷”于國(guó)資委機(jī)構(gòu)本身的人們忽略了，這些規(guī)矩包括許多方面：譬如，國(guó)資委如何“管”企業(yè)？國(guó)資委如何實(shí)現(xiàn)“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”？對(duì)國(guó)資委應(yīng)該有什么樣的約束機(jī)制？需要不需要“三個(gè)層次”？國(guó)有股轉(zhuǎn)讓如何定價(jià)以及如何避免國(guó)有資產(chǎn)流失？等等。
“我想，對(duì)于這些問(wèn)題，暫行條例給出了一些答案，但并不是全部，有些問(wèn)題需要在以后的具體細(xì)則中做明確規(guī)定，而有些問(wèn)題可能需要等以后的國(guó)資管理法才能給出答案�！眳⑴c《條例》草案討論并提出修改意見的國(guó)資體制改革問(wèn)題專家、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長(zhǎng)張文魁研究員對(duì)中國(guó)《新聞周刊》說(shuō)。
但是，在這種情況下出臺(tái)《條例》的意義在于：“用行政法規(guī)的辦法來(lái)彌補(bǔ)法律的不足和缺失，《條例》就相當(dāng)于現(xiàn)階段的《國(guó)資法》�！蓖瑯訁⑴c《條例》修改的李保民說(shuō)。
《國(guó)資法》的出臺(tái)時(shí)間，鑒于程序上的復(fù)雜性以及國(guó)資改革的曲折性尚需較長(zhǎng)時(shí)日，“至少今年難以出臺(tái)”。
“準(zhǔn)分級(jí)所有制”
從地方刮風(fēng)式的出售國(guó)企到中央緊急剎車，這種來(lái)回折騰的情形幾乎成為10年來(lái)中國(guó)地方國(guó)資改革難以逃脫的宿命�，F(xiàn)在，就在國(guó)資委成立之初，類似的情形似乎開始復(fù)燃，關(guān)于地方國(guó)資管理機(jī)構(gòu)要趕在地方國(guó)資委成立之前享受“最后的盛宴”的說(shuō)法不脛而走。人們擔(dān)心，國(guó)有資產(chǎn)流失的新一輪高潮就在眼前。
“實(shí)際上，這是一個(gè)長(zhǎng)期以來(lái)的誤區(qū)，—提到出售國(guó)有資產(chǎn)就認(rèn)為是資產(chǎn)流失�！睆埼目f(shuō)。他最擔(dān)心的是：“國(guó)有資產(chǎn)盡管可以避免在出售的過(guò)程中流失但會(huì)在不流動(dòng)的過(guò)程中完全消失”，實(shí)際上這種中央和地方的“拉鋸戰(zhàn)”最終會(huì)導(dǎo)致“國(guó)資改革喪失時(shí)機(jī)”。
那么，是什么導(dǎo)致了這種情形的一再上演呢？事實(shí)上國(guó)資委的成立恰恰就是直指這個(gè)問(wèn)題的核心——中央和地方難以分級(jí)享有產(chǎn)權(quán)。現(xiàn)在我們看到的是一個(gè)全新的架構(gòu)：“建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益”的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。這樣，國(guó)資改革的操作中心將由中央挪到地方。
這被學(xué)者們稱為“準(zhǔn)分級(jí)所有制”。就在3個(gè)月前人們普遍擔(dān)心的是，新國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的首要任務(wù)——在中央政府和地方政府之間合理和公平地劃分資產(chǎn)，世界銀行國(guó)企問(wèn)題專家張春霖就曾直言：“光這些事就夠新國(guó)資機(jī)構(gòu)忙上一年了�！钡乾F(xiàn)在看來(lái)，這些已不是問(wèn)題，國(guó)務(wù)院國(guó)資委直接監(jiān)管的“一共是196家，國(guó)有資產(chǎn)總量是6.9萬(wàn)億人民幣”。
然而，一個(gè)隱憂似乎已經(jīng)埋下伏筆，“《條例》只是簡(jiǎn)單地規(guī)定國(guó)務(wù)院國(guó)資委對(duì)地方政府的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作有‘指導(dǎo)和監(jiān)督’的職能。但到底指導(dǎo)監(jiān)督什么，如何指導(dǎo)監(jiān)督，并沒(méi)有清楚的規(guī)定，這樣，就可能導(dǎo)致國(guó)務(wù)院國(guó)資委侵蝕地方政府和地方國(guó)資委對(duì)所屬國(guó)資的合理的出資人權(quán)利，可能會(huì)利用‘指導(dǎo)和監(jiān)督’的權(quán)力干預(yù)地方的國(guó)企改革和國(guó)有股轉(zhuǎn)讓等事務(wù)�！睆埼目f(shuō)。
有理由擔(dān)心，只要國(guó)務(wù)院國(guó)資委念起“造成國(guó)有資產(chǎn)流失”這樣一個(gè)緊箍咒，地方就無(wú)法積極推動(dòng)國(guó)企改革和國(guó)有股轉(zhuǎn)讓等工作。
關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，專家認(rèn)為，最核心的需要落實(shí)“準(zhǔn)分級(jí)所有”精神，明確國(guó)務(wù)院國(guó)資委與地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)范圍和權(quán)利。因?yàn)檫@涉及到新的國(guó)資管理體制能否有力地推動(dòng)國(guó)企改革和國(guó)有股轉(zhuǎn)讓，涉及到如何避免國(guó)有資產(chǎn)流失等等。
“新國(guó)資管理體制的靈魂就是‘準(zhǔn)分級(jí)所有’，不在這個(gè)方面下工夫，而過(guò)度關(guān)注其他一些枝節(jié)性的問(wèn)題，反而會(huì)本末倒置�！睆埼目f(shuō)。他認(rèn)為，為了落實(shí)“準(zhǔn)分級(jí)所有”的精神，中央對(duì)地方政府行使產(chǎn)權(quán)的資產(chǎn)只應(yīng)保留四項(xiàng)權(quán)利，第一，由中央統(tǒng)一確定須由國(guó)有資本控制的領(lǐng)域，第二，由中央統(tǒng)一確定國(guó)有股轉(zhuǎn)讓須符合公開性競(jìng)爭(zhēng)性的程序，以保證不發(fā)生大規(guī)模的國(guó)資流失，第三，由中央統(tǒng)一確定國(guó)有股轉(zhuǎn)讓收入的使用辦法以保證職工分流和社保，以及國(guó)企顯性和隱性債務(wù)能得到優(yōu)先解決，第四，由中央統(tǒng)一確定國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算的內(nèi)容和格式。國(guó)務(wù)院國(guó)資委對(duì)地方政府國(guó)資管理的“指導(dǎo)與監(jiān)督”也僅僅體現(xiàn)在這四個(gè)方面。
這樣，只要中央有這四項(xiàng)權(quán)利而且只有這四項(xiàng)權(quán)利，地方就可以大膽地推動(dòng)國(guó)企改革和國(guó)有股轉(zhuǎn)讓，而且不會(huì)發(fā)生大規(guī)模的國(guó)有資產(chǎn)流失。
三層模式要不要堅(jiān)持？
國(guó)資委→中間層公司→一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，這種國(guó)資三層管理模式目前已經(jīng)在全國(guó)流行甚廣，因?yàn)樗梢员苊狻罢蠼缑娌磺濉焙徒鉀Q國(guó)有企業(yè)過(guò)多、直接管理幅度過(guò)大的問(wèn)題。
但是，“這樣一個(gè)重要問(wèn)題，《條例》并無(wú)具體規(guī)定，在未來(lái)的實(shí)際工作中是無(wú)法回避的�！睆埼目f(shuō)。
他的調(diào)研表明，中間層公司利弊兼有。其積極作用主要是，對(duì)解決國(guó)有企業(yè)所有權(quán)缺位問(wèn)題有積極作用；中間層公司通過(guò)必要的監(jiān)管在一定程度上遏制了第三層的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)亂投資、亂擔(dān)保乃至企業(yè)“內(nèi)部人控制”和財(cái)產(chǎn)非法轉(zhuǎn)移有積極作用；中間層公司在多數(shù)情況下對(duì)第三層生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)同時(shí)行使“管資產(chǎn)”與“管人”的權(quán)力，即可以選擇、任免第三層生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人，能夠促進(jìn)經(jīng)理人市場(chǎng)化，按照市場(chǎng)方式建立激勵(lì)制度；第四，對(duì)持股的國(guó)有企業(yè)之間的資產(chǎn)重組有積極的推動(dòng)作用等。
但作為一把雙刃劍，中間層公司還存在很多問(wèn)題，比如，一些中間層公司不滿足于僅承擔(dān)股權(quán)和資產(chǎn)管理的角色，還積極開發(fā)實(shí)業(yè)，有些業(yè)務(wù)與其控股的公司有潛在甚至明顯的利益沖突；一些企業(yè)認(rèn)為中間層公司對(duì)投資、擔(dān)保等的審批不利于企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，限制了企業(yè)的發(fā)展；中間層公司的一些資產(chǎn)重組安排存在“抽肥補(bǔ)瘦”的問(wèn)題；中間層公司按政府要求安排了許多活動(dòng)，被認(rèn)為是增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的政府“二傳手”等。
張文魁認(rèn)為，在未來(lái)的實(shí)際工作中，“兩層次”和“三層次”可以并存。“三層次”不是惟一的模式，一些大型國(guó)有企業(yè)可以由“統(tǒng)一權(quán)責(zé)”的所有權(quán)行使機(jī)構(gòu)直接進(jìn)行所有權(quán)管理。對(duì)于有必要設(shè)立的中間層公司，國(guó)資委應(yīng)該將其界定為特殊公司，并參照國(guó)外的特殊法人制度，由相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)其職能、運(yùn)作規(guī)則、決策制度、財(cái)務(wù)制度、治理結(jié)構(gòu)等作特殊安排�！皬哪壳暗那闆r來(lái)看，作這樣的特殊安排的可能性是較大的。”張說(shuō)。
“弱勢(shì)”國(guó)資委會(huì)否強(qiáng)權(quán)？
“與十六大報(bào)告中千呼萬(wàn)喚始出來(lái)的國(guó)資委設(shè)想相比，現(xiàn)在我們看到的國(guó)資委已經(jīng)算是‘弱勢(shì)’登臺(tái)了�！敝袊�(guó)社科院鐘偉持有的這種觀點(diǎn)實(shí)屬另類。
事實(shí)上，如果前后比較便知此言不虛。國(guó)務(wù)院國(guó)資委直接監(jiān)管的僅196家企業(yè)；其中有約50家的大型工業(yè)企業(yè)的人事任免權(quán)并未歸入國(guó)資委；而國(guó)有資產(chǎn)中金融性質(zhì)的資產(chǎn)也交由銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)等金融監(jiān)管部門接管；“人們擔(dān)心他過(guò)于強(qiáng)權(quán)，反而導(dǎo)致了它的弱勢(shì)登臺(tái)�！辩妭フf(shuō)。同樣，李保民的課題組在年初的時(shí)候甚至建議由一位副總理來(lái)兼任國(guó)資委的主任，但并未采納。
即便如此，人們?nèi)匀黄毡閾?dān)心國(guó)資委會(huì)變成“老板”加“婆婆”的強(qiáng)權(quán)機(jī)構(gòu)，“老板”自然是題中應(yīng)有之意，但是“婆婆”就回到了過(guò)去的老路上�！拔覀冞@個(gè)機(jī)構(gòu)從國(guó)務(wù)院的授權(quán)上就沒(méi)有授給我‘婆婆’的權(quán)�！崩顦s融說(shuō)。
“盡管《條例》明確指出，國(guó)資委不能直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。但是，條例的規(guī)定是一回事，實(shí)際當(dāng)中可能又會(huì)是另一回事�！睆埼目龘�(dān)心，在實(shí)際工作中，防止國(guó)資委直接干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)將不會(huì)是一件輕而易舉的事情。
原因何在？國(guó)資委對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人的管理真正按照《公司法》的規(guī)定來(lái)運(yùn)行尚需時(shí)日�！豆痉ā芬�(guī)定，包括大股東在內(nèi)的任何股東，可以通過(guò)股東會(huì)來(lái)行使規(guī)定的權(quán)利，包括董事的選舉權(quán)、資本結(jié)構(gòu)變化的投票權(quán)等等，但中國(guó)的國(guó)有大股東往往把大股東在股東會(huì)上的主導(dǎo)權(quán)，理解成日常決定權(quán)，從而導(dǎo)致權(quán)利的嚴(yán)重濫用，不但會(huì)干預(yù)董事會(huì)、經(jīng)理的權(quán)力，也會(huì)侵害小股東的利益。
老板是一種身份，更是一種權(quán)力。國(guó)資委是東家，在國(guó)有獨(dú)資公司中是惟一股東，在國(guó)有控股公司中是大股東，“更有可能不顧公司法等法律規(guī)定的程序，在企業(yè)投資決策等方面進(jìn)行不正當(dāng)?shù)母深A(yù)。尤其是，國(guó)資委如果直截了當(dāng)?shù)厝蚊馄髽I(yè)負(fù)責(zé)人的，通過(guò)‘管烏紗帽’就可以輕而易舉地影響企業(yè)的決策。”李保民說(shuō)。
眾所周知，要防止國(guó)資委濫用權(quán)力就必須應(yīng)該有約束機(jī)制�！啊稐l例》專門談到了各方的法律責(zé)任，包括國(guó)資委不盡職或者濫用權(quán)力的法律責(zé)任，但這些法律責(zé)任大部分屬于行政處分，且不易輕易界定，所以并不會(huì)有太大的實(shí)際應(yīng)用價(jià)值�！睆埼目f(shuō)。他認(rèn)為，應(yīng)該建立同級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)同級(jí)國(guó)資委的問(wèn)責(zé)制度，特別是每級(jí)政府都應(yīng)該建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，該預(yù)算由同級(jí)人大審議和通過(guò)。資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算及其與一般公共預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算之間的資金轉(zhuǎn)移關(guān)系由同級(jí)人大決定。
但是，鐘偉擔(dān)心這種問(wèn)責(zé)會(huì)否有效，“問(wèn)是好問(wèn)，責(zé)何以責(zé)？通過(guò)人事是不可能的，這種問(wèn)責(zé)缺乏真正可以約束的手段�！笔聦�(shí)上，來(lái)自人大的監(jiān)督尤其是體現(xiàn)在重大國(guó)有資產(chǎn)的處置權(quán)上是國(guó)有資產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上的必然要求，但是目前關(guān)于人大、國(guó)資委以及國(guó)有資產(chǎn)投資機(jī)構(gòu)各自的權(quán)限如何劃分，仍是新國(guó)資管理體制必須要思考的問(wèn)題。
“現(xiàn)在，我們只是探索著又往前走了一步�！崩畋Ｃ裾f(shuō)。一切還要看國(guó)資改革能夠沿著《條例》走多遠(yuǎn)。(作者：王晨波)
