中新網(wǎng)3月9日電 《瞭望》周刊刊載文章稱(chēng)，“有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”——盡管中共中央《關(guān)于制定十一五規(guī)劃的建議》中的這一表述僅指財(cái)政管理體制，但“省管縣”的話(huà)題，還是吸引了許多人對(duì)于新時(shí)期制度建設(shè)探討的強(qiáng)烈興趣。
文章指出，浙江是“省管縣”這一體制的成功實(shí)踐者。事實(shí)上，在浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得令人羨慕的成績(jī)后，多個(gè)省份先后跟進(jìn)，紛紛規(guī)劃出臺(tái)了以省管縣財(cái)政體制為主要內(nèi)容的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”舉措。浙江發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì)，與其“省管縣”的財(cái)政體制密不可分。其在這一領(lǐng)域的成功實(shí)踐，引發(fā)了對(duì)于制度建設(shè)的新一輪探索。
今年初，多家媒體關(guān)注到了同一條新聞：經(jīng)歷了一些前期研討與輿論鋪墊后，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的提法明確出現(xiàn)在了江蘇省的政府工作報(bào)告中。這個(gè)省明確表示，將在十一五期間推行省管縣財(cái)政體制，強(qiáng)力推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此前從2003年到2005年，山東、福建、湖北、廣東、河南、河北、吉林等眾多省份出臺(tái)的加快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的文件中，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”成了制訂相關(guān)政策的主基調(diào)，有的地方還迫不及待地提出了“搶抓擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣機(jī)遇”的口號(hào)。
文章說(shuō)，省管縣的浙江試驗(yàn)，對(duì)周邊省份產(chǎn)生了強(qiáng)烈的示范效應(yīng)。這種“誘惑”表現(xiàn)為：浙江作為中國(guó)陸域面積偏小的省份之一，多年來(lái)占據(jù)著全國(guó)“百?gòu)?qiáng)縣”近1/3的席位，創(chuàng)造了農(nóng)民人均純收入連續(xù)21年排名各省區(qū)榜首的記錄。發(fā)達(dá)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，已成為浙江縣域經(jīng)濟(jì)的有力支撐。浙江省農(nóng)辦副主任顧益康指出，“浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與省管縣財(cái)政體制有著密不可分的關(guān)系，這甚至被一些研究者稱(chēng)為浙江的‘秘密武器’”�！笆」芸h”，作為一個(gè)有效的制度框架，其推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)向內(nèi)尋求發(fā)展動(dòng)力，促成了內(nèi)生性民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的生長(zhǎng)和繁榮，也帶動(dòng)了縣和縣以下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
文章指說(shuō)，縱觀(guān)中國(guó)財(cái)政體制的變遷，可以說(shuō)“省管縣”是自新中國(guó)成立后就一直實(shí)行的財(cái)政管理模式。1994年中國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政體制后，各地按照“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”的原則，確定了省管市、市管縣的財(cái)政模式，而浙江獨(dú)把“省管縣”延續(xù)了下來(lái)。按照浙江省財(cái)政廳專(zhuān)家的表述，“省管縣”的本意，就是在財(cái)政收支劃分、專(zhuān)項(xiàng)撥款、預(yù)算資金調(diào)度、財(cái)政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達(dá)到縣、市，縣(市)財(cái)政和市(地)本級(jí)財(cái)政一樣都直接同省財(cái)政掛鉤。
當(dāng)時(shí)，分稅制確定的是中央和省一級(jí)的財(cái)政關(guān)系，省以下的制度設(shè)計(jì)省里還有一定的自主空間。當(dāng)時(shí)的財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)曾說(shuō)過(guò)：1994年的分稅制“基本理順了中央與省、自治區(qū)和直轄市之間的分配關(guān)系，但是省(區(qū)、市)與縣市的分配關(guān)系尚未規(guī)范。因?yàn)槿珖?guó)的情況太復(fù)雜了。但可以肯定的是，省與縣市如果分配體制不夠協(xié)調(diào)，就會(huì)影響縣市的積極性。”
文章同時(shí)指出，不過(guò)，在當(dāng)時(shí)，浙江的做法是有不少異議的。不僅是因?yàn)檎憬笆」芸h”的做法在其他省份中絕無(wú)僅有，而且它與中國(guó)行政管理層級(jí)體系有不符之處，最明顯的是，有不少人認(rèn)為它“侵犯”了市(地)一級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)(所屬區(qū)縣)財(cái)政工作的管理權(quán)限，阻礙了中心城市的建設(shè)和城市化進(jìn)程。
面對(duì)一些質(zhì)疑，浙江省決策層堅(jiān)持認(rèn)為，“省管縣”更有利于基層發(fā)展。中國(guó)區(qū)域廣闊，人口眾多，和國(guó)際上通行的三級(jí)政府不同，中國(guó)行政組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)為：中央-省-地級(jí)市-縣、區(qū)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共為五級(jí)。但是，如果財(cái)政也必須這樣設(shè)置，首先就要考慮支出成本會(huì)增大，分配到基層的實(shí)際利益會(huì)有一定的損耗。
文章說(shuō)，浙江的決策者并非先知先覺(jué)，浙江有浙江的實(shí)際情況：一是全省陸域面積相對(duì)狹小，省會(huì)杭州與各縣市的空間距離較小，省政府的行政覆蓋范圍相對(duì)較大；二是到1994年，作為改革開(kāi)放的成果，浙江縣域經(jīng)濟(jì)的實(shí)力已經(jīng)顯現(xiàn)。僅30個(gè)發(fā)達(dá)縣地財(cái)政就占到省財(cái)政盤(pán)子的70%，地級(jí)市反而不如縣級(jí)市重要；三是決策者看到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下行政主體之間可能出現(xiàn)的利益競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。“市管縣”有可能變成“市刮縣”。中國(guó)最大的問(wèn)題是農(nóng)村問(wèn)題，財(cái)政問(wèn)題也一樣，主要是基層的問(wèn)題，是縣一級(jí)的問(wèn)題。要解決根本問(wèn)題，把基礎(chǔ)打結(jié)實(shí)，就不能舍縣保市。
浙江省經(jīng)貿(mào)委副主任周日星認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”并非就沒(méi)有矛盾。他說(shuō)，“市管縣”的矛盾主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)利益的矛盾，即市縣爭(zhēng)利，市甚至要依靠縣的“貢獻(xiàn)”來(lái)投入市區(qū)建設(shè)，因而在財(cái)稅分成、基建投資、開(kāi)辟新的生產(chǎn)項(xiàng)目等方面市里常常優(yōu)先考慮市區(qū)；二是行政管理的矛盾，在市的“全方位”領(lǐng)導(dǎo)下，縣的自主權(quán)受限很多；三是城鄉(xiāng)關(guān)系的矛盾，市政府的工作重心一般都放在城區(qū)而不會(huì)是農(nóng)村。
金華市財(cái)政局副局長(zhǎng)徐德良也坦陳：如果不實(shí)行“省管縣”，而是省與市、市與縣(市)逐層分成的話(huà)，市里肯定會(huì)“截留”縣里的一部分，以用于市政府所在的中心城區(qū)建設(shè)，落到縣里的“實(shí)惠”就會(huì)少一些。(林楠 胡作華)
