四、開發(fā)區(qū)財政稅收政策審計調(diào)查情況
審計調(diào)查上海、天津、江蘇、浙江、江西和四川6個省(市)所屬87個開發(fā)區(qū)2003至2005年6月財政稅收政策執(zhí)行情況，調(diào)查面占這些省(市)提出擬保留開發(fā)區(qū)總數(shù)的16.2%。審計結(jié)果表明，在開發(fā)區(qū)內(nèi)實行特殊的財稅優(yōu)惠政策取得了明顯成效。
一是加速了資本集中，拉動了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。以這次調(diào)查的開發(fā)區(qū)為例，2004年國內(nèi)生產(chǎn)總值增幅29%、實際利用外資增幅25.7%，分別高于全國平均增幅19和12個百分點。
二是吸引和培養(yǎng)了高素質(zhì)人才，推動了科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)集聚。形成了一批高技術(shù)產(chǎn)業(yè)群和研發(fā)基地，部分開發(fā)區(qū)日漸成為國際產(chǎn)業(yè)分工和國際市場循環(huán)的重要環(huán)節(jié)。
三是發(fā)揮了輻射帶動功能，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。特別是東部沿海地區(qū)，通過實行差別的財稅政策，經(jīng)過20多年的建設(shè)發(fā)展，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度最快的區(qū)域。
從審計調(diào)查情況看，隨著改革的深入和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢的變化，在開發(fā)區(qū)內(nèi)繼續(xù)實行這些優(yōu)惠政策也面臨一些需要研究和解決的問題：
1.國家關(guān)于開發(fā)區(qū)的稅收政策面臨的問題。國家對開發(fā)區(qū)的稅收優(yōu)惠主要體現(xiàn)在兩個方面：一是在企業(yè)所得稅稅率上給予優(yōu)惠；二是在稅收起征條件上給予優(yōu)惠。這些政策對扶持企業(yè)發(fā)展和刺激開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長具有重要作用，但從構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境和統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度看，也存在一些問題。在國家級開發(fā)區(qū)中，東部地區(qū)的開發(fā)區(qū)占了絕大多數(shù)，而且設(shè)立時間早、發(fā)展程度高；中西部地區(qū)的開發(fā)區(qū)起步晚、基礎(chǔ)差、底子薄。這使得在享受基本相同的稅收優(yōu)惠政策情況下，東部地區(qū)得到的政策扶持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中西部地區(qū)，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。審計調(diào)查的6個省(市)開發(fā)區(qū)，2003年以來共減免稅款183.56億元，其中東部4個省(市)減免178.14億元，平均每個省(市)44.54億元，最多的達(dá)75.27億元，而中西部兩個省共減免5.42億元。稅收優(yōu)惠政策還導(dǎo)致開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)與區(qū)外企業(yè)的稅負(fù)水平相差很大，不利于體現(xiàn)公平稅負(fù)的原則。據(jù)對611戶企業(yè)2004年度所得稅負(fù)擔(dān)情況分析，區(qū)內(nèi)企業(yè)和區(qū)外企業(yè)的平均所得稅負(fù)擔(dān)率分別為11%和27.9%，相差16.9個百分點。此外，各地在實際執(zhí)行中普遍存在擴(kuò)大優(yōu)惠政策范圍的問題，如擅自擴(kuò)大開發(fā)區(qū)面積、違規(guī)認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)、批準(zhǔn)區(qū)內(nèi)注冊區(qū)外經(jīng)營企業(yè)享受稅收優(yōu)惠等，由此導(dǎo)致國家稅款流失66.47億元。
2.地方政府關(guān)于開發(fā)區(qū)的財政政策中存在的問題。國務(wù)院曾于2000年對地方政府自行制定的稅收減免和先征后返政策進(jìn)行了清理。從這次調(diào)查的情況看，各地違規(guī)直接返還稅款的問題已大為減少，但依然存在以補貼、獎勵等名義，通過財政支出變相向企業(yè)返還稅款的現(xiàn)象。審計調(diào)查的87個開發(fā)區(qū)中，有65個制定了明確的財政返還政策，共622條；有79個開發(fā)區(qū)向企業(yè)返還120.15億元。這一做法加劇了地區(qū)間“招商引資”的惡性競爭，由此形成的虛收虛支也嚴(yán)重影響開發(fā)區(qū)的財政質(zhì)量。
3.地方政府關(guān)于開發(fā)區(qū)的土地出讓政策中存在的問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為“招商引資”，2003至2005年6月，87個開發(fā)區(qū)中有60個違規(guī)低價出讓土地7873萬平方米，少收土地出讓金55.65億元。一些地方甚至在國務(wù)院明令禁止低價出讓土地的情況下，采取先按國家規(guī)定簽訂土地出讓合同，再返還土地出讓金或者給予財政補貼等手段，變相低價出讓土地。這一問題導(dǎo)致一些企業(yè)惡意圈占、倒賣土地，擾亂了正常的經(jīng)濟(jì)秩序。
針對目前區(qū)域性財政稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行中面臨的新情況、新問題，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，下一步有必要在逐步規(guī)范各類開發(fā)區(qū)名目繁多的稅收優(yōu)惠政策、統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅率的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)行的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴爱a(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主，區(qū)域優(yōu)惠為輔”的稅收優(yōu)惠政策。
此外，審計署還對中國農(nóng)業(yè)銀行2004年度資產(chǎn)負(fù)債損益情況、11戶中央管理企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況等進(jìn)行了審計。
對2005年度中央預(yù)算執(zhí)行審計中發(fā)現(xiàn)的問題，審計署已依法征求了被審計單位意見，并采納了他們提出的合理意見。在此基礎(chǔ)上審計署已經(jīng)出具審計報告、下達(dá)審計決定。應(yīng)當(dāng)收繳財政的違規(guī)資金依法予以收繳；需要追究有關(guān)人員責(zé)任的，依法移交司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察部門和有關(guān)主管部門處理；對涉及到政策、法規(guī)方面的重要問題，審計署向國務(wù)院作出專題報告和請示。
從目前掌握的情況看，審計發(fā)現(xiàn)的許多問題正在得到積極整改。這次審計發(fā)現(xiàn)的106起重大違法違紀(jì)案件線索，有關(guān)部門正在認(rèn)真查處，已有176人受到處理。在審計過程中，各部門根據(jù)審計署建議，自行糾正問題金額201億元。對這些問題審計報告不再反映。交通部、人事部、信息產(chǎn)業(yè)部、中央對外聯(lián)絡(luò)部、全國婦聯(lián)、氣象局、測繪局、中國僑聯(lián)等部門針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，成立專門工作組，研究措施，落實責(zé)任，積極整改。衛(wèi)生部、財政部對新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題高度重視，今年1月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理工作的通知》，提出了進(jìn)一步加強(qiáng)合作醫(yī)療管理工作的6條措施，并要求有關(guān)省(區(qū)、市)針對存在的問題盡快制定整改措施；廣東、山東、云南、陜西等省(市)進(jìn)一步完善了合作醫(yī)療相關(guān)制度和辦法。總的看，今年中央預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)問題的整改工作已初見成效。下一步，國務(wù)院將繼續(xù)督促有關(guān)部門、單位認(rèn)真整改。全面整改情況，國務(wù)院將在今年年底前向全國人大常委會作出專題報告。
對各部門、單位的審計結(jié)果和整改情況，審計署將依法予以公告。
針對本次中央預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)的問題，為進(jìn)一步加強(qiáng)財政管理，提出以下意見：
(一)改進(jìn)中央補助地方支出預(yù)算編報方式，清理整合專項轉(zhuǎn)移支付項目。
目前中央補助地方支出已占中央財政總支出的57%，占地方財政支出的45%。加強(qiáng)對這部分資金的管理，對于規(guī)范預(yù)算分配行為，增強(qiáng)中央調(diào)控能力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。但由于目前中央補助地方支出預(yù)算編制還比較粗放，透明度還不高，既不利于中央財政科學(xué)有效地管理和分配這部分資金，也不利于地方人大和政府加強(qiáng)監(jiān)督管理。因此，要盡快細(xì)化中央補助地方支出預(yù)算，編制分地區(qū)、分項目的詳細(xì)預(yù)算，并督促地方財政完整地編報本級預(yù)算。
在補助地方支出中，專項轉(zhuǎn)移支付資金使用分散、部門職能及項目內(nèi)容交叉重復(fù)的問題還比較突出，影響資金的使用效益和國家相關(guān)政策目標(biāo)的實現(xiàn)。今后，要嚴(yán)格控制專項轉(zhuǎn)移支付項目的設(shè)置，新增項目須報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)；對到期的專項轉(zhuǎn)移支付項目要及時清理，逐步整合現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付項目，統(tǒng)籌安排轉(zhuǎn)移支付資金；改進(jìn)資金分配機(jī)制，對明顯屬于地方事權(quán)范圍內(nèi)的事項，具體項目的確定交由省級政府辦理，中央主管部門主要通過政策、規(guī)劃和必要的監(jiān)督檢查，指導(dǎo)地方管好用好專項轉(zhuǎn)移支付資金，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和各項社會事業(yè)發(fā)展。
(二)進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革，增強(qiáng)預(yù)算的剛性約束。
自2000年實行部門預(yù)算以來，部門預(yù)算管理得到明顯改善和加強(qiáng)。但預(yù)算分配標(biāo)準(zhǔn)等一些配套改革措施還沒有完全建立起來，項目庫制度等改革政策執(zhí)行還不夠嚴(yán)格，不僅影響預(yù)算分配的公平、透明，也影響部門預(yù)算執(zhí)行效果。下一步，各部門要圍繞“十一五”規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)，通過制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃和年度計劃，建立和完善滾動項目庫，切實細(xì)化部門預(yù)算；財政部要在試點的基礎(chǔ)上盡快建立科學(xué)合理的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額，增強(qiáng)預(yù)算分配和執(zhí)行的透明度；要加大中央部門預(yù)算執(zhí)行責(zé)任，實行必要的問責(zé)制和項目預(yù)算績效評價制度，強(qiáng)化預(yù)算約束，提高預(yù)算執(zhí)行效果。
(三)健全中央政府性投資管理制度。
目前，部分中央政府專項投資沒有制定具體的管理辦法，或管理辦法未公開、缺乏明確的資金分配標(biāo)準(zhǔn)，這是造成一些項目確定及資金安排不夠規(guī)范、不夠科學(xué)的主要原因。為此，要根據(jù)投資體制改革的要求和實際需要，盡快研究規(guī)范各專項投資管理辦法，盡可能做到資金分配標(biāo)準(zhǔn)公開透明，項目安排程序規(guī)范。
同時，從近年來審計署對高等級公路等一些國家重點建設(shè)項目的審計情況看，雖然大多數(shù)項目組建了項目法人，但基本上還沒有改變投資、建設(shè)、管理、運營“四位一體”的管理模式。一些主管部門在項目建設(shè)中既是決策者，又是管理者和建設(shè)者，項目法人治理結(jié)構(gòu)不完善，監(jiān)督制衡機(jī)制不健全，這是項目建設(shè)過程中許多違法違規(guī)問題甚至商業(yè)賄賂等經(jīng)濟(jì)犯罪頻發(fā)的根源之一。今后，要進(jìn)一步深化投資體制改革，完善國家重點建設(shè)項目投資管理體制，切實做到主管部門與項目法人政企分開。主管部門重點抓好行業(yè)投資發(fā)展規(guī)劃，對項目法人實行行業(yè)管理，加強(qiáng)項目建設(shè)、工程質(zhì)量、安全運營的監(jiān)督；各項目法人要完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)部控制制度，提高管理水平，確保工程質(zhì)量和投資效益；要建立健全責(zé)任追究制度，對各類違法違規(guī)問題依法嚴(yán)肅處理，追究責(zé)任。
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