我國的僑務(wù)政策法規(guī)建設(shè)，伴隨著新中國的成立而開始，至今走過了60年的發(fā)展歷程。這期間，既有成功的經(jīng)驗，也有失誤的教訓(xùn)。今天，站在新的歷史起點上，總結(jié)回顧60年來的僑務(wù)政策法規(guī)建設(shè)，目的是要從中認(rèn)識僑務(wù)工作的規(guī)律與特點，為今后僑務(wù)政策法規(guī)的創(chuàng)新發(fā)展指明方向。

　　一、建國60年我國僑務(wù)政策法規(guī)建設(shè)的幾個階段

　　1、建國之初至文革之前-拓荒期。

　　1949年10月中僑委成立，僑務(wù)政策法規(guī)建設(shè)擺上了日程。1954年9月20日頒布了首部《中華人民共和國憲法》，首部憲法第98條規(guī)定：“國家保護(hù)國外華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利與利益”，標(biāo)志著僑務(wù)政策法規(guī)建設(shè)納入國家法制建設(shè)之中。1957年，中央政府制定了對歸僑、僑眷“一視同仁，適當(dāng)照顧”的政策，把歸僑僑眷作為一個獨立群體加以照顧。在這個階段里，國家從幾個方面保護(hù)華僑、歸僑僑眷的合法權(quán)益。

　　(1)保護(hù)政治權(quán)益：1956年9月，中央關(guān)于提早改變?nèi)A僑、港澳地主成份問題的指示，使數(shù)以萬計的僑眷摘掉了地主富農(nóng)成份的帽子，回到人民中間來；1962年9月，中央批準(zhǔn)中僑委黨組《關(guān)于所謂“海外關(guān)系”問題的報告》，批判了所謂“海外關(guān)系”的提法，肯定廣大華僑是勞動人民，是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的基礎(chǔ)。

　　(2)保護(hù)財產(chǎn)權(quán)益：1950年11月，政務(wù)院頒布了《土地改革中對華僑土地財產(chǎn)的處理辦法》，提出華僑房屋除原由農(nóng)民居住的房屋外，其他財產(chǎn)一律保留不動；1955年2月，周恩來總理發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于貫徹保護(hù)僑匯政策的命令》，明確僑匯是僑眷的合法收入，是海外華僑從事勞動所得，對國家建設(shè)有積極作用。

　　(3)保護(hù)就業(yè)、就學(xué)權(quán)益：1962年6月，中央批準(zhǔn)中僑委黨組《關(guān)于妥善處理僑眷、歸國華僑就業(yè)和精簡問題的報告》，明確歸僑職工不精簡下鄉(xiāng)，繼續(xù)留城工作；1961年7月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)中僑委《關(guān)于當(dāng)前僑務(wù)工作幾個問題的報告》，對歸僑學(xué)生采取“同等成績，優(yōu)先取錄”的辦法，照顧歸僑學(xué)生優(yōu)先就學(xué)。

　　(4)保護(hù)投資、捐贈權(quán)益：1955年8月，毛澤東主席頒布了《華僑申請使用國有荒山荒地條例》，以及1964年國務(wù)院頒布了《華僑、港澳同胞捐資興辦公益事業(yè)問題的通知》，調(diào)動了華僑港澳同胞的投資、捐贈的積極性，規(guī)范了投資捐贈的行為。

　　(5)妥善處理華僑的“雙重國籍”問題。上世紀(jì)五十年代，我國政府作出系列決定，妥善處理歷史遺留下來的華僑的“雙重國籍”問題。贊成和鼓勵華僑自愿選擇所在國的國籍，凡是取得所在國國籍的，就自動失去了中國國籍；對保留中國國籍的，要求他們遵守所在國的法令，同所在國人民友好相處。這一措施，有利于華僑華人在所在國的生存與發(fā)展，改善和鞏固了我國與相關(guān)國家的睦鄰友好關(guān)系。

　　(6)妥善安置被排華回國的華僑。上世紀(jì)五、六十年代，個別國家掀起反華排華惡浪，我國政府克服三年自然災(zāi)害帶來的嚴(yán)重困難，派出輪船將十多萬華僑接回祖國安置，主要安置在國營華僑農(nóng)場，體現(xiàn)了祖國是海外華僑的堅強(qiáng)后盾。

　　2、文革開始至1978年1月全國僑務(wù)會議預(yù)備會議召開-荒蕪期。

　　文革期間，中國的法律機(jī)器全部陷于癱瘓，舉國上下無法無天，僑務(wù)領(lǐng)域也不能幸免。這一階段，僑務(wù)機(jī)構(gòu)被撤銷，僑務(wù)干部被下放，正確的僑務(wù)政策被否定，僑務(wù)政策法規(guī)建設(shè)也隨之停止下來。在以階級斗爭為綱的錯誤理論指導(dǎo)下，“僑”與地、富、反、壞、右一樣成為專政對象，“海外關(guān)系”被視作反動的社會關(guān)系，許多歸僑僑眷因此遭受誣陷迫害，廣大歸僑僑眷被推向了痛苦的深淵，僑務(wù)領(lǐng)域成為極左路線的重災(zāi)區(qū)。直至1978年1月，中央召開了全國僑務(wù)會議預(yù)備會議，下發(fā)了3號文件，僑務(wù)戰(zhàn)線開始撥亂反正，僑務(wù)機(jī)構(gòu)得以恢復(fù)，僑務(wù)工作走向正軌，重新開啟僑務(wù)政策法規(guī)建設(shè)。

　　3、1978年1月中共中央中發(fā)3號文件下發(fā)，至1990年9月全國人大常委會頒布《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》-復(fù)耕期。

　　1978年3月5日，五屆人大一次會議通過了我國第三部憲法，增加了保護(hù)僑眷權(quán)益的內(nèi)容。1982年12月4日，五屆人大五次會議通過了我國第四部憲法，憲法第50條明確2個保護(hù)，即：“中華人民共和國保護(hù)華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益，保護(hù)歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益”，全面、完整地表達(dá)了我國政府保護(hù)僑益的意志。這一階段的僑務(wù)政策法規(guī)建設(shè)，主要是撥亂反正，正本清源，全面糾正文革極左路線對僑務(wù)工作的錯誤做法，徹底肅清林彪、“四人幫”對華僑、歸僑僑眷的荒謬?yán)碚�，充分肯定“海外關(guān)系”是個好東西，恢復(fù)歷史的本來面目。

　　(1)落實歸僑、僑眷人身政策。1981年5月，國務(wù)院僑辦、中央組織部、公安部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于善始善終地復(fù)查糾正歸僑僑眷中冤假錯案工作的通知》、1984年9月中央組織部、公安部、國家安全部、國務(wù)院僑辦聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于抓緊清理歸僑僑眷檔案工作的補(bǔ)充通知》，以及國務(wù)院僑辦、勞動人事部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于處理六十年代初期精簡的歸僑職工問題的意見》，要求徹底平反糾正歸僑僑眷中的冤假錯案，全面清理歸僑僑眷的檔案，砸碎套在歸僑僑眷身上的精神枷鎖，向他們賠禮道歉。對在六十年代初期被精簡回鄉(xiāng)的歸僑職工，明確要求收回安排工作，保護(hù)他們的就業(yè)權(quán)益。此外，1982年1月，中央組織部、國務(wù)院僑辦黨組聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于充分發(fā)揮歸僑干部作用的意見》，要求正確認(rèn)識歸僑僑眷干部的特點和作用，做到政治上一視同仁，工作上人盡其才，生活上適當(dāng)照顧，對他們給予更多的尊重與照顧。

　　(2)落實華僑房屋政策。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳先后在1984年12月轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于加快落實華僑私房政策的意見》，和1987年5月轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于落實華僑私房政策的補(bǔ)充意見》，在全國范圍內(nèi)，開展了史無前例、聲勢浩大的落實華僑私房政策工作。這一具有重大現(xiàn)實意義與深遠(yuǎn)歷史意義的工作，在中國僑務(wù)史上，發(fā)揮了極為重要的作用，產(chǎn)生了極為重要的影響，極大地增強(qiáng)了海外華僑對祖國的向心力，激發(fā)了他們的愛國愛鄉(xiāng)情懷。重點僑鄉(xiāng)廣東省，在省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，僑務(wù)工作者解放思想，開拓創(chuàng)新，下定決心，排除困難，率先提出全面落實僑房政策，一鼓作氣，基本處理完歷史遺留的僑房問題，徹底放下了這一歷史包袱，開創(chuàng)了僑鄉(xiāng)建設(shè)的大好局面。

　　(3)保護(hù)歸僑僑眷出境探親定居權(quán)益。以國務(wù)院僑辦、勞動人事部、財政部于1982年4月聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于歸僑僑眷職工出境探親待遇問題的通知》，以及1983年1月聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于歸僑僑眷職工因私事出境的假期、工資等問題的規(guī)定》為標(biāo)桿，國務(wù)院僑辦會同有關(guān)部委，先后下發(fā)了系列政策文件，充分考慮到出境探親路程遙遠(yuǎn)，籌措外匯困難，入境手續(xù)繁瑣等實際問題，保護(hù)了他們應(yīng)有的權(quán)益。

　　(4)鼓勵支持華僑、港澳同胞捐贈興辦公益事業(yè)。國務(wù)院在1982年8月頒布了《關(guān)于加強(qiáng)華僑和港澳同胞捐贈進(jìn)口物資管理的通知》，國務(wù)院僑辦、海關(guān)總署、中國銀行、國家外匯管理局1983年7月聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于貫徹執(zhí)行加強(qiáng)華僑和港澳同胞捐贈進(jìn)口物資管理的補(bǔ)充通知》，在落實僑務(wù)政策效應(yīng)的推動下，掀起了華僑、港澳同胞捐贈興辦公益事業(yè)，支援祖國與家鄉(xiāng)建設(shè)的熱潮，成為中國僑鄉(xiāng)的一道亮麗風(fēng)景線。

　　(5)開啟了華僑農(nóng)場的改革。1985年12月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于國營華僑農(nóng)場經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，從此，開始了華僑農(nóng)場改革與發(fā)展的漫長歷程。明確了華僑農(nóng)場走農(nóng)村改革的道路，改革現(xiàn)行體制，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，充分調(diào)動歸難僑的積極性。

　　(6)保護(hù)僑匯收入。國務(wù)院先后于1979年7月下發(fā)了《關(guān)于提高僑匯留成和改變僑匯物資供應(yīng)體制的通知》、1982年3月下發(fā)了《關(guān)于做好僑匯工作扭轉(zhuǎn)僑匯下降的通知》，明確僑匯是我國非貿(mào)易外匯收入的重要組成部分，僑匯收入是歸僑僑眷的正當(dāng)權(quán)益，采取了提高僑匯留成比例，改變僑匯物資供應(yīng)體制等辦法，增加國家外匯收入，保證僑匯商品供應(yīng)。

　　此外，國家還在保護(hù)華僑祖墳，照顧歸僑僑眷住房困難及其子女升學(xué)就業(yè)，安置回國定居的華僑及歸僑知青回城，扶持救濟(jì)貧困歸僑等方面，出臺了一系列保護(hù)權(quán)益的政策性規(guī)定。這對于撫慰歸僑僑眷心靈的創(chuàng)傷，激發(fā)華僑港澳同胞的愛國愛鄉(xiāng)熱忱，產(chǎn)生了巨大的作用，收到了立桿見影的效果。

　　4、從1990年9月頒布《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》至現(xiàn)在-收獲期，也是科學(xué)發(fā)展期。

　　這一階段有三個標(biāo)志性的政策法規(guī)：第一是1993年7月國務(wù)院頒布《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實施辦法》，第二是2000年3月全國人大通過了《中華人民共和國立法法》，第三是2005年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳有關(guān)加強(qiáng)新形勢下僑務(wù)工作的意見。這一階段僑務(wù)政策法規(guī)建設(shè)有以下亮點：

　　一是將成熟的政策上升為法律法規(guī)�！稓w僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實施辦法》的公布實施，標(biāo)志著僑務(wù)政策法規(guī)建設(shè)進(jìn)入豐產(chǎn)期，先后有30個省市區(qū)制定了實施辦法，各省市區(qū)的實施辦法，將本地區(qū)行之有效的政策上升為法律法規(guī)。國家也將成熟的僑務(wù)政策，提升為法律法規(guī)。如1999年6月全國人大常委會通過的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，規(guī)范華僑港澳同胞的捐贈行為，明確政府僑務(wù)部門的監(jiān)管職責(zé)；1990年8月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵華僑和香港澳門同胞投資的規(guī)定》，鼓勵華僑港澳投資者回鄉(xiāng)投資興業(yè)，并給予相應(yīng)的優(yōu)惠待遇。

　　二是地方人大、政府陸續(xù)出臺一些涉僑的地方性法規(guī)與政府規(guī)章。如廣東省人大常委會在1994年11月出臺了《廣東省城鎮(zhèn)華僑房屋租賃規(guī)定》，1995年5月出臺了《廣東省城鎮(zhèn)華僑房屋拆遷規(guī)定》，規(guī)范了僑房的租賃拆遷行為，照顧了僑房業(yè)主的合法權(quán)益。廣州市政府在1999年3月出臺了《廣州市出境定居人員權(quán)益保障規(guī)定》，保護(hù)了新移民的合法權(quán)益，密切了新移民與原單位的聯(lián)系。

　　三是根據(jù)新形勢下出現(xiàn)的新問題制定新的政策。針對中小學(xué)校布局調(diào)整涉及到的僑捐學(xué)校問題，2003年9月，教育部、國僑辦下發(fā)了《關(guān)于在中小學(xué)校布局調(diào)整中注意保護(hù)海外僑胞捐贈財產(chǎn)的意見》，明確既要做好學(xué)校布局調(diào)整，又要維護(hù)華僑捐贈權(quán)益。針對在經(jīng)濟(jì)建設(shè)開發(fā)土地中的華僑祖墳問題，2003年11月，國僑辦轉(zhuǎn)發(fā)了廣東省政府《關(guān)于處理涉及華僑祖墳和保護(hù)重點僑務(wù)對象祖墓工作有關(guān)問題的意見》，明確了清墳工作的指導(dǎo)思想，調(diào)整了清墳的時限和范圍，回應(yīng)了海外華僑的訴求，維護(hù)了社會穩(wěn)定。針對華僑華人送子女回國讀書日益增多的現(xiàn)象，2004年6月，國務(wù)院修改了《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實施辦法》，增加了“華僑子女回國就讀實施義務(wù)教育的學(xué)校，應(yīng)當(dāng)視同當(dāng)?shù)鼐用褡优�辦理入學(xué)手續(xù)”。傳承了中華文化，涵養(yǎng)了僑務(wù)資源。

　　四是以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)僑務(wù)政策法規(guī)建設(shè)。今年1月，國務(wù)院僑辦、教育部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于華僑子女回國接受義務(wù)教育相關(guān)問題的規(guī)定》，強(qiáng)調(diào)“華僑子女在其國內(nèi)監(jiān)護(hù)人戶口所在地就讀實施義務(wù)教育學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)視同當(dāng)?shù)鼐用褡优�辦理入學(xué)手續(xù)，依法享受免繳學(xué)費和雜費的權(quán)利”。這就是一個體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的政策，突出以僑為本，做到統(tǒng)籌兼顧，國內(nèi)人民與國外僑民樂意接受。去年，廣東省僑辦與恩平市政府聯(lián)手解決“速匯金”兌付難，體現(xiàn)了以人為本。“速匯金”是一項國際性的快捷匯款業(yè)務(wù)，僑胞要求及時兌付是正常需求，要的不是照顧，而是如何改進(jìn)銀行的工作，保護(hù)公民權(quán)益。

　　二、今后我國僑務(wù)政策法規(guī)建設(shè)的走向

　　1、僑務(wù)政策法規(guī)建設(shè)必須緊扣僑胞的難點熱點問題。

　　僑務(wù)政策法規(guī)建設(shè)的立足點及歸宿點，就是解僑之難，排僑之憂。在每個階段里，由于受到國際國內(nèi)環(huán)境的影響，僑胞的需求有所不同。在新中國成立之初，大批海外赤子回國服務(wù)，報效祖國，我們及時制定了華僑回國就讀就業(yè)政策，妥善安置回國的華僑，發(fā)揮了他們的聰明才智。在我國與東南亞一些國家因華僑問題關(guān)系比較微妙的時刻，我們及時出臺了處理華僑雙重國籍的政策，維護(hù)了我國與東南亞國家的睦鄰友好關(guān)系。在文革結(jié)束后，廣大華僑歸僑僑眷強(qiáng)烈要求政治上平反糾正，財產(chǎn)上物歸原主，我們及時出臺了平反冤假錯案政策與發(fā)還被沒收房產(chǎn)的政策，撫慰了他們心靈上的創(chuàng)傷。在調(diào)動他們愛國愛鄉(xiāng)熱情，捐款贈物支持家鄉(xiāng)建設(shè)積極性方面，我們及時出臺了鼓勵華僑港澳同胞捐贈興辦公益事業(yè)的政策。僑務(wù)政策法規(guī)是僑心、僑情的寒暑表，僑務(wù)政策法規(guī)越貼近僑胞，僑胞越貼近祖國。

　　2、僑務(wù)政策法規(guī)建設(shè)必須發(fā)揮各級人大、政府的立法積極性。

　　我國幅員遼闊，海外同胞有幾千萬人，各省、市、區(qū)的省情、市情、僑情千差萬別。在護(hù)僑方面，僅靠中央政府的積極性是不夠的，必須發(fā)揮中央與地方的兩個積極性。《立法法》實施后，各省人大出臺的地方性法規(guī)及省政府的政府規(guī)章，納入了法律法規(guī)系列，在某些時候及某些方面，中央政府出臺一個全國性政策，相對還比較難，而由某個地方根據(jù)當(dāng)?shù)厥∈星榕c僑情的特點，出臺地方性法規(guī)或政府規(guī)章相對容易，待成熟后再向全國推廣。比如廣東省人大制定的《廣東省拆遷城鎮(zhèn)僑房規(guī)定》，提出拆舊房補(bǔ)新房，不作差價結(jié)算；拆除出租房，承租戶由拆遷單位安排住房，業(yè)主收回使用權(quán)，在全國是一個很大的突破，至今未在全國推廣。而廣州市政府制定的《出境定居人員權(quán)益保障規(guī)定》，已在全國推廣開來。目前各省人大的華僑委員會，是專司僑務(wù)立法的，各地政府僑務(wù)部門，應(yīng)密切與人大華僑委的溝通聯(lián)系，就華僑歸僑僑眷某個單項權(quán)益問題，出臺地方性法規(guī)，如有難度，也可以先制定政府規(guī)章或規(guī)范性文件。只要把地方人大與政府的立法積極性調(diào)動起來，就能夠在全國范圍內(nèi)織出一張護(hù)僑的大法網(wǎng)。

　　3、僑務(wù)政策法規(guī)建設(shè)必須著眼于全局，注重前瞻性。

　　僑務(wù)政策法規(guī)是國家法律法規(guī)的組成部分，與其他部門、行業(yè)的法律法規(guī)相輔相成，相互聯(lián)系，要站在全局的高度、部門的角度來通盤考慮。政策應(yīng)該出臺于事件的始端而不是終端，要善于從苗頭出現(xiàn)的階段里出臺政策加以規(guī)范，就能取得事半功倍的效果。僑務(wù)政策法規(guī)與其他行業(yè)的政策法規(guī)的不同點在于服務(wù)對象分散在世界各地，要讓全國各行業(yè)了解到他們的所思、所需、所急，做到知僑、利僑、為僑，需要我們具有敏銳的眼光、靈敏的嗅覺，了解和掌握僑界里動態(tài)性、苗頭性的問題，把政策制定在問題的始端，取得工作的主動權(quán)。

　　4、僑務(wù)政策法規(guī)建設(shè)必須體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求。

　　當(dāng)前，我國的各項建設(shè)進(jìn)入科學(xué)發(fā)展時期，僑務(wù)政策法規(guī)建設(shè)進(jìn)入科學(xué)發(fā)展階段，必須體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的要求：一是要以僑為本，滿足僑的民生需求，使華僑華人與歸僑僑眷共享改革開放的成果；二是要統(tǒng)籌兼顧，既要考慮到僑的特點與需求，又要考慮到其他階層人們的利益，使僑務(wù)政策既合符國情，又照顧僑情；三是要協(xié)調(diào)溝通，僑務(wù)政策涉及到許多職能部門，必須取得理解支持，貫徹起來才能順暢；四是要注重實效，制定政策的目的在于解決問題，講究實用、實惠，對華僑華人、歸僑僑眷給予物質(zhì)上的反哺、生活上的便利、精神上的撫慰。隨著經(jīng)濟(jì)全球化，世界一體化，國民待遇化，利益均等化，僑字人溶入社會大家庭的趨勢不斷加快，將僑字人作為一個獨立群體加以照顧愈顯困難，在研究制定僑務(wù)政策法規(guī)時，要開拓思路，轉(zhuǎn)變觀念，勇于探索護(hù)僑、利僑的新空間，善于搭建為僑服務(wù)的新平臺，力求做到一視同仁求同等，不得歧視要正視，考慮特點不特殊，適當(dāng)照顧要兼顧。(作者肖錫權(quán) 系廣東省僑辦離退休人員管理處處長)