物權(quán)法生效了,給公眾“一攬子”權(quán)利承諾。民法專家梁慧星教授樂觀地判斷:“物權(quán)法將讓強(qiáng)制拆遷、圈地運(yùn)動(dòng)成為歷史名詞!”就在人們沉浸于2007年10月1日施行的物權(quán)法帶來的私權(quán)自信時(shí),大量被拆遷戶在面臨強(qiáng)制拆遷時(shí)的“權(quán)利困境”似乎并未緩解:“史上最牛釘子戶”事件以秘不示人的和解告終,各地的“物權(quán)法第一案”鮮見“強(qiáng)拆之訴”。在難以界定的“公共利益”面前,在配套法律沒有跟進(jìn)之前,強(qiáng)拆仍然是一些被拆遷戶逃脫不了的命運(yùn)。
“公眾利益”仍然是個(gè)“筐”?
物權(quán)法被譽(yù)為社會(huì)和諧的“法律基石”。這部法律歷經(jīng)九屆全國(guó)人大常委會(huì)、十屆全國(guó)人大及其常委會(huì)八次審議,創(chuàng)造了我國(guó)立法史上單部法律草案的審議次數(shù)之最,其出臺(tái)營(yíng)造了一種氣氛:政府保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)的愿望是明確的。看似一部法律的出臺(tái),實(shí)則是和諧社會(huì)的具體謀劃。然而,在物權(quán)法制訂過程中,許多學(xué)者和公眾都認(rèn)為,倘若不明確何謂“公共利益”,物權(quán)法就有跛足之嫌,難以阻止以“公共利益”之名行“掠奪私產(chǎn)”之實(shí)。
在重慶“史上最牛釘子戶”事件中,博弈各方都抬出了物權(quán)法、尤其是“公共利益”這一尚方寶劍。重慶九龍坡區(qū)房管局稱:“被拆遷處成了一片廢墟,又在輕軌線旁邊,嚴(yán)重影響了城市形象!遍_發(fā)商堅(jiān)稱:“拆遷是出于城市建設(shè)的‘公共利益’需要!”但“釘子戶”一方卻反駁:“那只是開發(fā)商的利益,絕不是‘公共利益’!”“城市形象”這一空泛概念引發(fā)了諸多爭(zhēng)議。這一建設(shè)項(xiàng)目既非國(guó)防、水電等城市基礎(chǔ)設(shè)施,也不是高速公路等重大公共工程,而只是房產(chǎn)商開發(fā)的一個(gè)普通地產(chǎn)項(xiàng)目,與人們心目中的“公共利益”相去甚遠(yuǎn)。
對(duì)于這場(chǎng)“公共利益”之爭(zhēng),物權(quán)法似乎也無力回答:現(xiàn)行物權(quán)法雖然明確了征收的首要條件就是為了“公共利益”的需要,但“公共利益”在物權(quán)法中屬于彈性條款。該法并沒有對(duì)其下定義,也未作具體的列舉。
如果“公眾利益”不明確,在城市化浪潮和地方發(fā)展沖動(dòng)中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)秩序的穩(wěn)定是當(dāng)仁不讓的“公共利益”,那么所有的拆遷戶在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市面貌的“公共利益”面前都必須讓步,都要犧牲個(gè)人利益。這當(dāng)然不是物權(quán)法所張揚(yáng)的價(jià)值取向。
著名公益律師佟麗華認(rèn)為,“公共利益”在不同領(lǐng)域、不同情形下相當(dāng)復(fù)雜,雖然物權(quán)法不宜也難以作出統(tǒng)一規(guī)定,難以在微觀層面細(xì)細(xì)列舉,但是應(yīng)當(dāng)在宏觀層面劃定一些原則性的底線。例如:明確只有通過各級(jí)人大議決之類的民主機(jī)制而不是行政權(quán)力的“一言九鼎”,“公共利益”才能被確認(rèn);當(dāng)“公共利益”的認(rèn)定產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí),明確賦予當(dāng)事人請(qǐng)求司法審查、裁決的權(quán)利。
物權(quán)法的三大尷尬
在百姓對(duì)物權(quán)法“權(quán)利大餐”的熱切期待中,土地開發(fā)的車輪仍在滾滾前行。一紙拆遷公告張貼后,“原住民”便不得不以房產(chǎn)投票參與到房地產(chǎn)開發(fā)的盛宴中去。不簽字就強(qiáng)拆,有時(shí)是先強(qiáng)拆了再說。近年房?jī)r(jià)飛漲,要百姓掏腰包的時(shí)候政府按市場(chǎng)規(guī)律辦,要征地或拆遷時(shí)政府卻要按死規(guī)定和計(jì)劃命令辦。在這樣的權(quán)利困境中,給予百姓諸多權(quán)利承諾的物權(quán)法卻還差“最后一米”。
專家指出,在面臨強(qiáng)制拆遷問題時(shí),物權(quán)法存在三大尷尬:
一是征地拆遷的主體問題。物權(quán)法規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”邏輯上,征收土地的主體是國(guó)家,開發(fā)商就是有錢也沒有資格參與拆遷工作。然而,在大量拆遷實(shí)踐中,政府工作人員和開發(fā)商代表共同參加,誰能說清到底是誰在征地或拆遷?
二是地方政府的“發(fā)展沖動(dòng)”。中央以維護(hù)百姓利益為重,強(qiáng)調(diào)和諧發(fā)展,要求各級(jí)政府處理好發(fā)展中的各類矛盾和問題,而一些地方政府把前者當(dāng)作軟指標(biāo),把發(fā)展和政績(jī)看作硬指標(biāo)。政府財(cái)力不夠,往往以土地?fù)Q取發(fā)展;為吸引開發(fā)商控制開發(fā)成本,往往降低拆遷的補(bǔ)償和安置成本,犧牲居民利益。目前拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由各地自行制定,地方政府為“發(fā)展全局”,所劃定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)整體偏低。
三是政策法律法規(guī)不健全。物權(quán)法正式實(shí)施了,土地管理法仍未就“公共利益”作出修法反應(yīng),最應(yīng)對(duì)“公共利益”作出明確表態(tài)的征收征用法目前還未見蹤影。最新修訂的《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》雖然在第一章“總則”中增加了“為了公共利益的需要,國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋,并依法給予拆遷補(bǔ)償,維護(hù)被征收人的合法權(quán)益”;“征收個(gè)人住宅的,還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”,但“具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定!倍鴩(guó)務(wù)院2001年公布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》與物權(quán)法的有關(guān)規(guī)定不一致,面臨停止執(zhí)行的問題。
亟待完善配套法律
對(duì)于任何人來講,自己家的房子被拆除或者被拆遷都是一個(gè)重大事件,在這一過程中對(duì)私人財(cái)產(chǎn)保護(hù)的有效性應(yīng)有大幅度提高。
專家呼吁,當(dāng)前除了要建立“公共利益”的認(rèn)定程序外,還要進(jìn)一步拓展到建立三個(gè)程序,第一是規(guī)劃程序,第二是國(guó)有土地使用權(quán)的回購程序,第三才是拆遷程序。每個(gè)環(huán)節(jié)都對(duì)應(yīng)著相應(yīng)的司法救濟(jì)。此外,涉及物權(quán)人權(quán)利的訴訟時(shí)效,以及房屋所有權(quán)人在尋求法律保護(hù)時(shí)用哪一部法,都需要做出明確的司法解釋。
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)博士吳春岐說,原來的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》對(duì)被拆遷人的權(quán)益保護(hù)不足,出現(xiàn)糾紛后沒有具體的救濟(jì)渠道。所以,與物權(quán)法配套的相關(guān)法律將對(duì)此進(jìn)行明確規(guī)定,今后在城市房屋拆遷中,應(yīng)該是政府或房地產(chǎn)開發(fā)商和被拆遷人商定相互認(rèn)可的市場(chǎng)化的補(bǔ)償辦法,而不是讓被拆遷人被動(dòng)接受。
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授楊立新認(rèn)為,最高人民法院應(yīng)該盡快出臺(tái)物權(quán)法司法解釋,對(duì)一些法律重疊問題進(jìn)行厘清。他提出,在物權(quán)法第三章第33條至第37條中,規(guī)定了物權(quán)人因物權(quán)的歸屬、內(nèi)容發(fā)生爭(zhēng)議的,利害關(guān)系人可以請(qǐng)求確認(rèn)權(quán)利等5大權(quán)利,但在立法時(shí)沒有進(jìn)一步明確訴訟時(shí)效。對(duì)此,最高人民法院應(yīng)該做出進(jìn)一步解釋。(記者 李舒)
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